浙江省基層國土資源執法監察動態巡查工作的現狀及思考

浙江省國土資源執法監察總隊 潘俊國 徐 良

浙江省基層國土資源執法監察動態巡查工作的現狀及思考

浙江省國土資源執法監察總隊 潘俊國 徐 良

隨著黨的十八大以來土地制度改革的逐步推進，如何在新形勢下貫徹中央關于嚴防死守耕地紅線的總體要求成為基層國土資源部門面臨的一個全新課題，創新基層國土資源執法監察動態巡查方法模式已勢在必行。近期，我們組織調研，對浙江省基層國土資源執法監察工作主要模式、存在的問題及改進的對策作了粗淺的探析，以期對加強和改進浙江省基層國土資源執法監察動態巡查工作有所裨益。

一、基層國土資源動態巡查工作現狀

（一）基本情況

國土資源動態巡查作為國土資源執法監察中唯一的主動執法措施，在預防和制止國土資源違法行為的發生、減少當事人經濟損失、降低違法建筑物處置難度等方面具有明顯優勢。近年來，浙江省堅持“預防為主、預防和查處相結合”的工作方針，以建立科學完善的土地礦產監管長效機制為目標，在強化各級國土資源動態巡查責任方面做出了大量努力，取得了一定成效。目前，浙江省國土資源廳執法監察總隊每年組織對11個地市國土資源動態巡查情況和效果進行例行巡查，每個地市抽查2個縣（市、區），依托GPS定位和遙感監測技術對基層動態巡查責任制落實情況進行檢查、指導。全省絕大部分市級國土資源部門建立了覆蓋所轄各縣（市、區）的巡回檢查制度，各縣（市、區）普遍建立了縣(市、區)、鄉（鎮、街道）、村（社區）三級巡查網絡。

在推動落實動態巡查責任的工作實踐中，浙江省部分地區結合各自實際開展了許多有益的嘗試，形成了一些頗具特色的經驗做法，其中尤以嘉興市實行的以網格化、網絡化為基礎的土地執法“兩網化”管理機制和臺州市實行的制止違法用地快速反應機制成效較為明顯。

（二）存在問題

從調研情況看，當前省基層國土資源動態巡查工作中存在著一些共性問題，主要體現在以下四個方面：

1.工作開展不平衡，不同區域差別大

從面上情況來看，各地基層國土資源動態巡查工作成效與經濟發展水平和屬地政府的重視程度密切相關。在當前全省“三改一拆”行動深入開展的有利形勢下，少數經濟發達地區如嘉興市、金華市等乘勢而為，加大對土地礦產違法行為防控工作的財政投入，大力推進“一鄉一所”改革和法律監督員、土地協管員隊伍建設，基層巡查執法力量日益壯大；但也有部分地區尤其是地處偏遠山區的鄉鎮，主動預防國土資源違法行為的意識還有待提升，基層國土資源動態巡查責任落實不到位，甚至出現“掛空擋”的現象。

2.執法力量不穩固，人員裝備缺口大

根據調查估算，目前全省國土資源系統執法監察人均管轄面積逾20平方公里。全省700多輛巡查車輛，大多較為陳舊，安全性能較差，不少地方實行車改以后已不再保留執法車輛編制。另一方面，現有執法監察隊伍在編不在崗的情況較為普遍，部分地區缺編嚴重且年齡結構老化。臨時聘用人員在基層一線巡查人員中占較大比重，受福利待遇和工作強度等因素影響，辭職或轉崗人數逐年增加。大部分地區現有裝備遠遠無法滿足完成常規動態巡查計劃的實際需要，不少地方實現“第一時間發現”的目標只能成為一句口號。

3.聯動處置不到位，制止違法難度大

由于現行法律法規未規定國土資源部門可以采取哪些手段和措施來行使調查權、制止權，實踐中，國土資源部門下發的《責令停止違法行為通知書》往往成為一紙空文。當事人置之不理、拒不配合甚至埋頭搶建的情形時有發生，巡查人員現場執法缺乏有效制止手段，甚至經常遭受暴力抗法。部分地區落實土地執法共同責任機制仍不到位，建設、規劃、城管執法、公安以及基層鄉鎮（街道）在處置違法用地、違法建筑時往往更多考慮部門利益，配合不夠默契，沒有形成整體合力，導致一些新增土地違法行為在巡查發現后貽誤了處置的最佳時機，造成違法事實進一步擴大。

4.履職標準不明晰，失職瀆職風險大

近期，浙江省個別地區頻頻發生基層國土資源干部因對違法用地履職不到位被依法追究黨紀政紀乃至刑事責任的案例，引發基層國土資源執法巡查人員的普遍擔憂。國土資源部門不具有行政強制權的法律保障與現實巡查執法過程中不能有效制止違法用地，這樣引發的失職瀆職風險在基層國土資源巡查執法人員身上尤為凸顯。最近，國土資源部出臺了《國土資源違法行為查處工作規程》，就基層國土資源部門巡查發現、制止、查處、移送等環節的具體履職提出了要求，這些相關履職標準還需得到各級紀檢監察部門和檢察院、法院的認可，這樣才能準確指導基層國土資源動態巡查工作，有效防止基層國土資源執法巡查人員的崗位風險。

二、基層動態巡查主要模式及樣本分析

（一）以國土資源部門為主的傳統巡查模式

1.模式樣本

這種模式以縣（市、區）監察大隊和基層國土資源所為主體承擔違法用地巡查、制止職能，依托鄉鎮政府力量開展后期處置工作。其中以嘉興市秀洲區較為典型：

嘉興市秀洲區招聘了46人（計劃內臨時工）成立了6個國土資源執法監察中隊，按照“人員下沉、職責下沉、充實一線、服務基層”的管理原則，分別配屬于6個國土資源所，對應6個鎮（街道），國土資源所副所長兼任監察中隊隊長，全面負責全區114個網格區域的專職執法巡查工作。監察中隊實行“鎮有局管”的運行模式和經費包干制，經費由鎮（街道）承擔，日常管理、培訓、考核由區國土分局負責。隊員們經法律法規和業務培訓后頒發法律監督員證，統一著裝執法，專門配備12輛執法車輛用于動態巡查工作。

巡查發現違法用地后，監察中隊現場制止并下發停工通知，通過“兩網化”網絡信息平臺及時上傳違法用地信息。經后臺審核確認違法事實后，運用秀洲區政府短信平臺，對占用土地面積較大、頂風搶建的重大土地違法案件，向全區鄉鎮（街道）和有關職能部門責任人發出“短信通報”，督促鄉鎮（街道）限期履行制止、處置義務。

2.特點分析

秀洲區所代表的以國土資源部門為主的傳統巡查模式，優點在于便于國土資源部門集中管理基層巡查隊伍和下達行政指令，有利于第一時間掌握巡查發現的新增違法用地和非法采礦信息，也有利于國土資源部門對動態巡查責任落實情況進行實時監督。但同時也存在著以下不足：一是各地財政能力和國土資源部門基層巡查人員力量配置不平衡，導致“秀洲模式”難以在全省推廣。二是巡查發現后的違法建筑物處置依賴于鄉鎮（街道）配合，實踐中時常出現不及時接收、處置不徹底甚至相互推諉的現象，容易形成“兩不管”的局面。三是巡查發現新增違法用地的任務完全由國土資源部門一家承擔，一旦工作稍有疏漏，所有責任都集中在巡查人員身上，基層國土部門普遍反映壓力過大。

（二）以基層鄉鎮政府為主的聯合巡查模式

1.模式樣本

這種模式以鄉鎮政府為主體承擔違法用地巡查、制止和及時處置職能，基層國土資源部門全程參與并進行業務指導，同時負責處置不到位地塊的立案查處工作。下面以杭州市江干區為例加以分析：

杭州市江干區以土地執法監管共同責任機制為抓手，以強化基層執法效果為重點，不斷完善土地執法監察網絡，注重發揮鎮（街道）的主導作用和管理優勢。各鎮（街道）按照杭州市鄉鎮（街道）違法用地綜合防控機制要求成立防違控違領導小組和土地執法協管大隊，承擔鎮（街道）范圍內違法用地的巡查工作。區屬駐鎮各部門，主要是國土所、派出所、城管執法中隊按各自職責權力保障鎮（街道）“兩違”防控和拆除工作。對巡查發現的違法用地，鎮（街道）巡查隊伍在經國土所、城管執法中隊認定后，通過簡易程序直接實施“即查即拆”，確保將新增違法用地消除在萌芽狀態。

2.特點分析

江干區所代表的以屬地鄉鎮（街道政府）為主的聯合巡查模式，優點在于：一是依靠鄉鎮（街道）的財政支持，巡查人員、車輛、裝備保障有力；二是充分借助了鄉鎮（街道）的綜合行政力量，簡化違法建筑處置程序，發現新增違法用地后第一時間組織“即查即拆”，直接消除違法狀態，體現了“簡單管用”；三是考核獎懲措施有力、切合實際，有助于發揮基層巡查人員和村（社區）干部防違控違的積極性。但目前運行過程中也存在以下兩個方面的不足：一是巡查計劃制定和日常巡查、報告、制止工作主要由鄉鎮組織實施，可能導致國土資源部門對部分違法用地信息掌握不全面，特別是有些鄉鎮政府對其默許的村級公益設施違法用地，可能出現瞞報漏報問題，致使國土資源部門未及時履行查處職責；二是實踐中基層巡查人員在實施“即查即拆”工作中程序意識不強，未履行必要的告知、公告等程序，可能引發行政復議和訴訟風險。

（三）以綜合執法機構為主的綜合巡查模式

1.模式樣本

這種模式將國土資源部門巡查、制止和案件查處職能整體劃歸綜合執法機構，由綜合執法機構全面負責違法用地查控和案件查處工作。目前，嘉興市、舟山市、開化縣等已經列入浙江省綜合行政執法改革試點，從調研情況看，國土資源部門仍保留了部分執法職能，改革尚未全面啟動。

實踐中，義烏市佛堂鎮、海寧市許村鎮等已在鄉鎮層面成立了涵蓋國土資源巡查監管職能的綜合行政執法機構，積累了一定的經驗，下面以義烏佛堂鎮為例加以分析：

義烏市佛堂鎮經省政府批準，將國土部門行使的與土地、礦產資源監督管理相關的監督檢查、行政強制和行政處罰職能在佛堂鎮行政區域內劃轉給市綜合行政執法局佛堂大隊承擔。佛堂鎮成為全省首個“大綜合”行政執法試點鎮，集中了包含國土部門在內的23個部門行使的2000余項行政處罰權和相關行政強制、監督檢查職能。佛堂大隊現有行政執法專項編制46名，下設三個中隊，同時配備了大量輔助執法人員，全面負責鎮域范圍內違法用地、違法建設的巡查、制止、查處和拆除工作。

2.特點分析

義烏市佛堂鎮所代表的以綜合行政執法機構為主的綜合巡查模式，有助于增強基層管理能力，有效整合管理、執法和服務資源，共同解決動態巡查和國土資源執法工作中的難點問題，使政府管理、執法約束、村民自治“三網合一”，實現由“看到管不到”向“看到管得到”的轉變。同時，也有助于提高行政執法效率，解決以往多頭執法、重復執法、相互推諉等問題，大幅提高了違法用地、違法建筑處置到位率。但在現階段實際運行過程中還存在以下問題：一是日常管理與監督處罰邊界難以確定。執法職能劃轉后，國土部門不再具有相關事項的監督檢查和行政處罰權，因此疏于前期監管，造成行政管理和監督處罰工作的脫節，將矛盾和問題向綜合執法部門轉移。二是業務指導不到位。國土資源違法行為的定性和處罰涉及一些專業性較強的法律法規和技術規范，綜合執法人員短期內難以具備相關業務知識，但現實中行政主管部門對綜合執法機構下達業務較多，指導業務較少，制約了國土資源巡查執法工作的順利開展。三是執法效力正當性存疑。國土資源執法需要具備專門的行政執法證，但綜合執法部門大部分人員尚未具備土地礦產監督執法資格，造成了目前動態巡查和國土資源專項執法過程中執法效力不足。

三、改進基層動態巡查工作的對策建議

在當前土地、礦產等資源要素供需矛盾日趨尖銳的背景下，傳統的單純由國土資源部門開展的巡查體制已難以適應日益繁重的土地礦產動態巡查任務。從本次調研情況下，盡管各地開展基層動態巡查工作改革實踐的具體措施見仁見智，但改革的重點都集中在如何理順體制、厘清職責，進一步加強國土資源部門與基層政府和相關職能部門在防范新增國土資源違法行為的聯動機制上。

綜合各方面因素考慮，當前形勢下改進全省基層動態巡查工作在堅持多種模式并存、因地制宜選擇的前提下，重點還是要放在進一步強化鄉鎮（街道）政府、村（社區）的土地監管責任上?？傮w方向是在充實區、縣（市）國土資源執法監察大隊和基層國土所執法力量的同時，推動各地建立以鄉鎮（街道）黨委、政府為責任主體、以快速處置、聯合執法為主要手段、以村民自治管理為基礎的綜合防控機制，推動鄉鎮(街道)國土資源專職巡查隊伍和村（社區）國土資源信息員隊伍建設，建立全覆蓋的執法巡查網絡，依托充足的人員和裝備對農用地特別是耕地實行網格化執法管理。積極探索并按照市、縣兩級綜合行政執法體制改革的總體要求，適時推進綜合巡查模式。具體提出以下幾個方面的建議：

（一）以深化“一鄉一所”建設為契機，切實強化基層政府國土資源管理責任

1.落實“一鄉一所”工作要求

國土資源所是國土資源局的派出機構，是國土資源管理體系的基石。各縣（市、區）原則上應按照“一鄉一所”的要求，在每個鄉鎮（街道）派駐設立國土資源所，根據劃分的區域落實網格化巡查責任。

2.確立鄉鎮國土資源管理黨政同責機制

將基層黨委納入土地管理責任體系，明確鄉鎮（街道）黨委、政府是轄區土地管理的主要責任主體，對本行政區域內耕地保護，違法用地巡查、制止和及時處置、農民建房管理、土地利用總體規劃執行、礦產資源管理和地質災害防治等工作負總責。積極探索鄉鎮國土資源管理黨政同責機制的方式方法。

3.組建鄉鎮專職巡查防控隊伍

鼓勵鄉鎮（街道）整合力量、招聘人員組建專職巡查防控隊伍，配合國土資源所具體實施本行政區域內的國土資源動態巡查工作，依托鄉鎮綜合行政力量及時制止違法行為、拆除違法建筑。同時，要進一步健全國土資源信息員隊伍，每個行政村至少配備1名信息員，負責及時發現、報告土地礦產違法行為。

（二）以推進村級土地民主管理為基礎，積極探索國土資源執法監管創新舉措

1.推進村級土地民主管理

以“村規民約”、基層協商和自治管理等有效形式，調動農民群眾參與土地管理的積極性。賦予村級組織在農村宅基地指標分配管理上的自主權，對符合法定條件、依法申請的建房戶通過公示后實施計劃管理，切實保障農民建房需求。對土地自治管理有序的村（社區），從宅基地指標、管理經費等方面進行適當獎勵；對土地自治管理混亂、違法用地屢禁不止的，相應核減下一年度宅基地指標。通過嚴格執行獎懲機制，將土地民主管理情況與全體村民共同利益相掛鉤，發動全體村民共同參與日常監督，樹立“管好本村土地、全村村民受益”的主人翁意識。

2.推廣“兩網化”管理模式

推動各縣（市、區）對違法用地、違法建筑實施網格化、網絡化管理。建立市、縣、鄉、村四級管理網格，每個網格要落實責任人和監管人。村級網格要聘任信息員，聯村干部、村兩委負責人和信息員是村級網格的責任人；鄉級網格要實現聯網，建立綜合執法隊伍，實施動態巡查，開展聯合執法；市、縣兩級網格應建立“兩網化”管理指揮中心，開展實時指揮、督查考核。省廳抓好省級執法監察管理信息系統建設，與市、縣“兩網化”平臺進行對接，實現國土資源執法監察工作省、市、縣、鄉四級聯網。

3.建立耕地保護激勵機制

借鑒海寧市、寧波市鄞州區等地做法，推廣在縣（市、區）政府設立耕地（基本農田）保護激勵專項基金，由市財政每年列出專項資金，用于對村（社區）開展耕地保護工作的考核獎勵。對當年未發生違法用地的村（社區），按照耕地保護的面積給予耕地保護專項獎勵；對發生違法用地未能自行整改到位的村（社區），在全額扣發耕地保護專項資金、取消評先評優資格的同時，還要對村（社區）負責人實施約談、問責；對所在村（社區）連續三年未發生違法用地的，根據保護面積對所在村（社區）班子人員給予專項耕地保護工作獎。通過采取上述措施，有效調動基層鄉鎮（街道）、村（社區）兩級加強土地日常監管、落實耕地保護責任的積極性和主動性，將基層組織從以往通過冒險建設違法用地攫取經濟利益的歧途引導到通過落實耕地保護責任獲取政府巨額財政獎勵的正道上來。

（三）以完善執法監督體系為抓手，全面規范基層國土資源動態巡查行為

1.完善國土資源執法依據

積極配合上級主管部門和地方立法機關修改完善國土資源管理相關規章和地方性法規，進一步明確國土資源部門制止、查處土地礦產違法行為可以采取的手段和措施，明確阻礙國土資源執法人員執法應當承擔的法律責任，設置更加科學合理、可操作性強的行政強制和行政處罰內容，完善相關程序性規定。

2.細化基層執法履職標準

加強與國土資源部、省高院、省檢察院、省紀委的溝通協調，細化基層國土資源部門在發現、報告、制止、查處、移送等各個環節的規范化要求，讓一線巡查執法人員做到“有據可依”，避免因相關部門與國土部門對“是否正確履職”認定不一致而引發的失職瀆職風險，保護基層國土干部的合法權益。

3.建立巡查責任倒查機制

在國土部門履職標準已明晰可循的前提下，督促基層加大對基層動態巡查責任落實情況的監督考核和責任追究力度。對因故意或者過失，不履行或者不正確履行發現、報告應盡職責，貽誤新建違法建筑在初始狀態有利于進行處置的時機，造成嚴重后果或給行政機關造成惡劣影響的，要嚴肅追究相關人員的巡查監管責任。強化一線執法監察工作人員對新增違法用地“發現在初始、解決在萌芽”的責任意識，切實提高依法履職盡責的能力。