關于村級“兩公”用地問題的調研報告
----以富陽市為例

富陽市國土資源局 陳雙蘭

關于村級“兩公”用地問題的調研報告
----以富陽市為例

富陽市國土資源局 陳雙蘭

富陽“八山半水半分田”，市域面積1831平方公里，人口65.4萬，轄5個街道、13個鎮、6個鄉、276個行政村。近年來，隨著新農村建設步伐的加快，村莊建設日益完善，尤其是公共設施、公益事業建設（以下簡稱“兩公”）的開展，不僅促進了“美麗鄉村”建設，而且為村民的生產生活提供了極大的便利，受到了基層群眾的廣泛好評。但與此同時，各部門之間的政策交叉，項目用地考慮的欠缺，導致“兩公”用地多頭管理，違法或違規用地案件居高不下。以富陽市為例，2008-2013年富陽市農村集體建設違法用地調查處理數據顯示，近5年全市農村集體“兩公”違法用地項目共78宗，違法占地面積為463.6畝，雖然從2008年的28宗逐年下降到2013年的6宗，但是違法違規現象未能得到有效遏制。因“兩公”用地被追究黨政紀處分的人員達15人之多，甚至在一定程度上影響到黨群、政群、干群關系和其他工作的推進。因此，如何規范管理“兩公”用地，是擺在各級黨委、政府和國土資源部門面前急需重視的課題。帶著問題，今年9月，富陽市國土資源局結合黨的群眾路線教育實踐活動，組成調研組，由各國土資源所分赴所轄范圍內的行政村開展“兩公”用地使用現狀專題調研，并與組織、紀檢、民政、衛生、體育等部門、鄉鎮（街道）、村進行座談交流，共同研究探討解決辦法。

一、當前農村村級“兩公”用地使用現狀

1.“兩公”建設用地成為普遍現象

根據部分國土資源所調查情況來看，目前“兩公”用地主要集中在建設村委辦公樓、老年活動中心、服務中心、燈光球場、健身場地及其他公益事業、公共設施用地等方面。一是城區國土資源所調查情況（轄富春、春江、東洲、鹿山4個街道）。共有撤村進社的社區9個，村45個，初步統計有“兩公”總面積424.5畝，村均7.86畝。其中審批面積76.5畝，未審批面積348畝，未審批率為82%。二是新登國土資源所調查情況（轄新登、胥口、淥渚、永昌四個鄉鎮）。轄區有62個村、4個社區，農戶27576戶，人口11.3萬，其中農村戶籍8.5萬戶。農村集體建設用地總面積為8279.4畝，其中居民點用地6345畝，村內道路用地658畝，村辦企業用地1042畝，其中所轄區共有各類型的“兩公”設施45宗，占用土地面積234畝。三是青云國土資源所調查情況（轄銀湖街道、春建、新桐三個街道、鄉）。共有35個村，建成公共設施38個，涉及用地106.5畝；公益事業用地537.175畝（含籃球場、風情小鎮、健身場地、老年活動中心、養老院、生態公墓）。

2.“兩公”用地確權登記發證比例不高

根據富陽市農村村莊地籍調查統計，目前全市24個鄉鎮(街道)集體土地面積1621.73平方公里，共完成4817宗村集體土地所有權的確權登記，完成4455宗集體土地所有權登記注冊，實際頒發集體土地所有權證書4455冊。經初步調查，全市276個行政村有村集體建設用地1500畝左右，僅有66宗、面積325.93畝村委會或合作社的集體建設用地使用權登記在冊。

3.相關部門對村級“兩公”建設均有用地要求

一是組織部門牽頭開展的村級組織辦公場所建設。對確需整體新建或購建活動場所的，利用村集體閑置土地或存量土地，嚴格控制村活動場所的規模，原則上新建活動場所占地面積不超過280平方米，建筑面積不超過800平方米。二是紀檢監察部門牽頭開展的便民服務中心建設。按照“場所固定、大小適宜、整潔明亮、方便群眾”的要求，加強場所規范化建設；村級便民服務中心面積原則上不少于50平方米。三是民政部門牽頭開展的生態公墓建設。根據《浙江省殯葬管理條例》等有關文件規定，骨灰公墓墓穴占地面積，單穴不得大于0.7平方米，雙穴不得大于1平方米。遺體公墓墓穴占地面積，單穴不得大于4平方米，雙穴不得大于6平方米。四是民政部門牽頭開展的居家養老服務機構建設。以村為單位，全面實施“農村村級老年福利服務星光計劃”(以下簡稱“農村星光計劃”)，分為普通型、標準型、示范性三種類型，建筑面積基本要求分別為25-60平方米、60-120平方米、120平方米以上三種類型。五是衛生部門牽頭開展的村級衛生服務站點。按照規定，村級衛生服務站、點面積基本分別要求為150平方米、60平方米。目前全市現規劃180個政府辦村級衛生服務站點（包括156個站，24個村衛生室），其他的村衛生室屬集體或個體（民營）性質，全市有300多個。六是體育部門牽頭開展的全民健身廣場、中心村體育休閑公園建設。中心村全民健身廣場面積不少于5000平方米，適合不同年齡人群開展健身活動；建在中心村內的生態體育公園，應建有一個1000平方米以上水泥（或大理石）健身廣場、一條200米以上的健身步道(寬度不少于1.2米)等。此外還有文廣新局文化示范綜合文化站、文化示范村、農家書屋建設等。

二、村級“兩公”用地存在的主要問題和困難

1.部門之間欠缺統籌規劃

一些項目政府在立項實施前未考慮土地要素，存在著資金、項目進度要求等問題。比較典型的有村級燈光籃球場項目，因每年政府有關部門都會下達計劃和資金，但未考慮土地要素是否能及時供應，所以導致各村的籃球場基本為違法用地。類似情況的還有最近幾年推行的健身場地建設，很多健身場地因未報批形成違法用地。加上村級“兩公”事業涉及的分管線多，部門各管一攤，缺乏有效的統籌規劃，布點分散，各村為爭取補助，促進村集體公益事業的發展，盲目先建，無具體的建設規劃、計劃。

2.用地指標少難滿足需求

由于大部分新增建設用地指標用于產業類項目用地，盡管全省要求每年將新增建設用地指標的10%用于新農村建設，但主要是考慮農民建房需求，實際上很難滿足用地需求。以村級道路為例，往往是一條路就可以占掉一個鄉鎮全年的用地指標。即使有的行政村想依法審批，因沒有用地指標而無奈造成違法用地。鄉鎮用地指標少，部分“兩公”用地面積大，安排指標也不現實。加上鎮村兩級領導對“兩公”用地的情況認識也不夠到位，認為公建項目違法不同于其他項目，把更多的用地指標用于興辦工業增加稅收和農民建房來保持穩定，但很少會考慮把指標留給“兩公”用地。

3.用地手續辦理繁

目前進行公共設施項目建設時，按規定程序都必須經發改立項，但大部分村都在沒有獲得用地審批的情況下，就擅自占用土地進行開工建設。有的僅有分管部門的審批手續，缺合法用地手續；加上辦理用地審批需要提供大量的資料，手續比較繁瑣，正常辦理周期比較長。而各條分管線對村級“兩公”事業均有考核，要求在一定時間內完成，不完成的，不能獲得政府補助，促使村集體未批先建情況發生；還有一些村級集體組織法律意識淡薄，認為對公益事業是涉及老百姓集體利益，政府部門不會干預；面對衛星遙感、信訪等，可以集體名義、集體擔責的方式應付過去；部分村干部甚至認為公益事業是不需要用地指標的，導致合法用地概率非常之低。據2008-2013年全市農村集體建設違法用地調查處理數據顯示，2008年以來辦理用地手續的全市不超過20宗“兩公”用地，僅新登國土資源所轄區4個鄉鎮，6年共辦理“兩公”用地手續項目2宗，涉及報批土地5.43畝。同時，國土政策與實際情況也存在脫節，如村級水利建設、村級生態公墓等項目，國土部門要求同樣辦理項目用地手續，一些項目沒有用水泥硬化或者硬化率較低，但在今年的衛片執法也會被列入違法用地，也是導致違法發生的因素之一。還有一些村級道路違法，考慮到現有的交通工具、大型的農機具進去都需要6米以上道路，村級道路的寬度一般在6.5米至12米(不包括不足6.5米的農村基耕路)，通常是一立項未取得任何用地手續就開始施工，往往會被衛星遙感監測到。

4.違法行為查處難

既然是違法或者是違規用地，國土資源行政執法部門不依法查處是瀆職、失職，依法查處又傷了基層干部群眾的心，國土資源行政執法部門深處左右為難的境地。加上“兩公”違法用地在實際查處中比較困難，不配合的現象時有發生。很多村干部認為村集體的事，出力沒關系，但要自己因此受處分就不同意，給國土立案查處帶來了難度。一些因違法用地被立案查處，影響干群關系。如永昌鎮某村投入300余萬元建設的村居家養老中心，但因違法用地于2013年度衛片執法檢查立案查處，罰款高達22萬余元。

5.“兩公”用地后期補辦較難

以湖源鄉新綠村的公寓房為例，當初建房的時候沒有辦理任何用地手續，存在“兩規”不符的問題，通過市政府召開協調會議，規劃進行了調整，規劃調整好后，按照程序對違法用地進行處罰，村集體又拿不出處罰款，因此到現在還未辦理好相關手續。

6.用地利用率低且浪費嚴重

在近幾年的發展建設中，一些村級“兩公”用地存在著利用效率不高的情況，特別是一些項目為了追求補助款，一擁而上，雖然線上補助款到位了，但實際使用效率不高。如新登鎮某村，所建村級辦公大樓占地達5畝多，建筑面積達2000多平方米，村干部僅10余人，辦公用房閑置率非常高。還有一些因違法用地導致在辦理項目立項審批中無法辦理營業執照，上級補助款也沒法落實，無法進行裝修運作，變成了爛尾樓。

三、進一步規范管理“兩公”用地的意見建議

村級“兩公”事業是為了滿足基層群眾日益增長的文化生活需求而開展的項目用地建設，是群眾拍手稱快的民心工程、民生工程，其用地是客觀需求，在政策取向上是應以鼓勵為主，但對用地中存在的問題同樣不可忽視，政府及相關職能部門應高度重視，切實履行職能職責，取信于民，采取有力措施，加強管理，注意疏導與監管齊下，減少或杜絕違法用地行為。鑒于其特殊性和復雜性，提出如下意見建議。

1.整合相關政策，實行總量控制

調查中我們發現各部門在制訂有關“兩公”項目建設中，對合理用地行為考慮不夠周全，甚至部門之間政策交叉。建議上升至市級層面，組織紀檢、組織、民政、衛生、體育等涉及村級“兩公”用地的牽頭部門進行政策類調研，整合各部門政策，明確村級項目用地標準，對村級的用地實行總量規模管理機制，便于基層在管理中掌握。如以服務人口數量2000人為基數，劃分不同用地標準，確定“兩公”用地的總量，以不突破總量為基礎，開展各類項目建設。平原3000平方米以內人口相對集中、村級分類服務站不超出人均1平方米；公共活動面積人均2平方米以內；超過3000平方米人口相對集中、村級分類服務站不超出人均1.3平方米；公共活動面積人均2.2平方米。在項目立項前期，要求進行土地預審，明確需辦理手續，為各分管線立項提供依據；國土部門加大對項目立項的參與度，對不符合用地條件的項目從立項源頭進行控制。

2.合理編制規劃，優化用地結構

要充分發揮規劃的控制和引導作用，堅持從實際出發，因地制宜，統籌合理安排城鄉建設用地和其他土地資源，整合優化農村“兩公”建設用地的布局。建議全市在農村村莊數字地籍調查的成果基礎上，科學編制農村“兩公”建設規劃。同時，由村級根據村集體實際情況，編制計劃，統一規劃，根據土地規劃情況、用地報批等客觀實際情況，綜合考慮、統一安排、協調使用，當地政府加強協調、指導。對辦理用地手續等當地鄉鎮政府牽頭綜合協調各部門，幫助村集體辦理相關審批手續。同時，要嚴格按照《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71號）的有關規定，嚴格界定和控制鎮村公共設施和公益事業建設、農村村民住宅等用地的范圍和規模，并納入土地利用年度計劃管理。

3.簡化辦理手續，強化執法管理

既要疏通審批、管理渠道，切實解決好群眾的生產生活困難，滿足“兩公”建設用地要求，又要對審批、管理工作正常運行后的違法用地行為，按照有法必依，違法必究的方針給予堅決打擊。一是強化審批管理。在村莊用地逐年減少或保持平衡的情況下，建議可以突破用地報批繁瑣手續，在發改立項的前提下，參照農民建房管理政策，予以直接辦理用地手續的差別化管理，簡化用地手續審批流程。尤其是對一些占用村內空閑地或實施“三改一拆”拆后土地的，盡量簡化手續，將審批權限下放至鄉鎮（街道），行政主管部門備案。凡鎮村公共設施和公益事業建設需使用集體土地的，必須依法辦理規劃建設許可和立項審批手續（建議村級生態公墓、未硬化的水利工程等項目可以考慮不辦理用地手續，國土部門審核后把握政策即可。經審核確需辦理用地手續的上述項目必須依法辦理）。二是強化政策管理。對村級組織“兩公”項目，建議各線主管部門必須要增強合法用地的概念，在沒有辦理用地手續的情況下要實行綜合管控，未經批準的項目，財政資金一律不得撥付，用電、用水等部門要對項目進行前置審批。三是強化執法管理。要進一步加強與公安部門的協調與配合，推動國土、公安、紀委等部門聯合執法機制，共同查處、處理土地違法違規案件，不斷加大對土地違法違規行為的震懾力及處理力度，有效制止各類違法行為。加大巡查和處罰力度，對未辦理用地手續的公共設施、公益事業堅決處罰、拆除到位。

4.加大宣傳力度，營造良好氛圍

國土是一個特殊的部門，雙重管理的體制，多重政策的復雜，多樣身份的服務對象，宣傳好國土資源管理政策，尤其是加強讓社會各界理解和支持國土資源工作，是擺在基層國土宣傳工作的重要課題。建議組織開展鄉鎮、村干部培訓班，適時開展宣傳活動，加深對國土資源管理法律法規知識的理解和掌握；將集體用地管理、審批手續辦理等相關政策宣傳貫徹到基層領導干部中去。

5.把握政策，分類妥善解決歷史遺留問題

對歷史遺留的未經審批的“兩公”用地要妥善處理。建議參考《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地確權登記發證工作的意見》（浙政辦發〔2014〕73號）、《浙江省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于切實加強三改一拆”行動中違法用地建筑拆除和土地利用工作指導意見的通知》（浙政辦發〔2013〕105號）等文件精神，對1982年2月13日實施《村鎮建房用地管理條例》前、中、后三類“兩公”用地，由相關部門、鄉鎮、村集體出具證明，針對不同時段的“兩公”用地項目進行補辦手續。補辦手續時地類認定以2009年12月31日為節點，之前建造的地類按土地利用現狀認定，之后建造的按違法占用前的地類認定。補辦用地手續后向國土部門申請確權登記。

6.發揮村民自治作用，積極盤活閑置用地

發揮村民自治、民主管理作用，通過街道、部門的配合，滿足“兩公”用地合理需求。同時，結合“三改一拆”工作，鼓勵經濟強村兼并周邊弱村，對已合并村一些公益用地要根據規劃，宜耕則耕、宜建則建，最大限度地減少農村土地閑置、浪費及低效利用等問題，進一步提高挖潛改造、調整盤活存量建設用地的力度，提高土地的利用效率，改善當地群眾的生產生活條件。