開嚴拓守空紅間線 力維保護發和展諧
——努力為城鄉一體化發展提供國土資源要素保障

余姚市國土資源局 何亞芳

開嚴拓守空紅間線 力維保護發和展諧
——努力為城鄉一體化發展提供國土資源要素保障

余姚市國土資源局 何亞芳

推進城鄉一體化發展，是進入新世紀以來黨中央、國務院作出的一項重大戰略決策，也是今后一個時期引領寧波經濟社會全面協調可持續發展的重要工作，對促進城鎮和鄉村科學發展、和諧發展意義重大。一是破兩難。城鄉一體化的推進，合理撤并農村零星居民點，推進農村建設用地整理復墾，達到保護耕地資源，實現耕地占補平衡，還有利于拓展建設用地空間，推進城鄉建設用地的合理布局和協調發展，保障經濟社會發展對土地資源的剛性需求。二是擴內需。城鄉一體化的推進，不僅將有力推動農村基礎設施建設，促進農業產業結構和經濟結構的調整，增加農民收入，加快農民奔小康的步伐，還將促進城鄉統籌發展，有利于城市化水平的提高，拉動GDP的增長。三是優結構。城鄉一體化的推進，將有效整合農村建設用地，改變過去布局分散，結構“散、大、亂、差”的局面，形成“工業項目向開發區（園區）集中，農民居住向城鎮及中心村集中，基本農田向保護區集中”的集聚效益和規模效益，優化用地結構布局。四是惠民生。當前寧波不少農村的基礎設施建設還比較滯后，環境臟、亂、差的問題仍較突出。隨著城鄉一體化的推進，大力推進新農村建設和舊村改造復墾工作，加大農村基礎設施配套建設及環境整治的力度，可大大改變農村面貌、改善居住環境，提高農民的生活質量。

一、當前國土部門保障發展和保護資源工作面臨巨大壓力和嚴峻挑戰

隨著海洋經濟和“六個加快”戰略部署的推進，寧波市正處在加快發展方式轉變，推進城鄉一體化發展，全面推進工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的關鍵節點，國土資源要素保障日益艱巨。

1.規劃空間不暢，保障發展壓力很大

《寧波市經濟社會轉型發展三年行動計劃（2014-2016年）》明確了近三年的419個重大建設項目，需要新增建設用地19.1萬畝，擬占用耕地約7萬畝。截至2013年底，寧波市本輪土地利用總體規劃已執行74.6%，到2020年末剩余的規劃空間僅有13.6萬畝（大部分要靠增減掛鉤來實現），近半數縣（市）、區剩余空間不足20%，個別甚至出現倒掛。一些地方剩余空間結構布局也與經濟社會轉型發展要求不相適應。

2.年度計劃減少，供需矛盾較為突出

今年國家一定程度上減少下達新增建設用地指標和新增建設占用耕地指標，重點壓縮東部地區特別是京津冀、長三角、珠三角大城市群建設用地規模（包括寧波市），對耕地后備資源不足的地區按照以補定占原則相應減少建設占用耕地指標。而寧波市“三年行動計劃”明確2014年需使用國家下達年度計劃指標項目97個，面積約4.3萬畝（超過上級下達寧波市全年的新增建設用地規模）。加上其他各類建設項目，需求總量仍有8萬多畝，保障的難度確實非常大。

3.后備資源匱乏，占補平衡難度加大

十八屆三中全會提出了“18億畝耕地紅線必須堅守，現有耕地面積必須保持基本穩定”“耕地紅線既包括數量，也包括質量”等一系列要求，盡管市、縣兩級政府投入了大量的精力、財力，想方設法拓寬補充耕地渠道，但因圍涂造地工程周期較長，長期大規模圍墾對海洋的生態資源會造成較大影響；低丘緩坡開發也涉及生態環境保護、林業部門政策等諸多因素限制，且開發空間日益狹小。實事求是講，各地補充耕地的質量確實不高（從衢州、麗水等地買來的占補平衡指標都是坡耕地，質量更差），離“占優補優、占水補水”耕地質量占補平衡還有很大差距。

4.征地矛盾突出，維權維穩壓力增大

從當前的信訪情況看，隨著群眾對征地補償標準的期望值日益提高，征地矛盾越發突出，群眾和媒體、網絡高度關注征地問題。一些地方對切實維護農民權益認識不足，工作程序流于形式，沒有充分聽取群眾意見，搞行政命令的手段強迫農民征地。征地告知不到位、相關政策不落實、補償分配不公平等情況時有發生，群眾對征地產生抵觸情緒，甚至是對抗。

二、努力為城鄉一體化發展提供國土資源要素保障

下一步，寧波市國土資源部門要緊緊圍繞市委、市政府“加快城鄉一體化發展”的總體部署，積極做好拓空間、促發展、守紅線和保民生工作，進一步優化城鄉建設用地布局，促進耕地保護和農業現代化建設，努力推進“三農”發展和保障城鄉一體化發展。

1.注重頂層設計，加強國土規劃空間謀劃

一是要集全市之力、匯全市之智編制寧波市中長期國土規劃，科學設置國土開發強度，明確區域資源承載能力。要站在市(區)長的高度，提出國土保護、開發和節約集約利用的戰略措施，為全市城鄉一體化發展各項規劃的編制提供重要的技術支撐。二是做好規劃修改工作。今年是規劃修改年，各地要積極推進土地利用總體規劃整體修改，統籌考慮縣域內剩余土地利用規劃空間，優化城鄉建設用地空間布局，努力為城鄉一體化發展項目用地創造條件。三是積極探索“多規融合”。充分利用土地利用總體規劃整體修改和城市總體規劃修改契機，加強各類空間規劃的統籌與協調，探索國民經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和生態保護規劃等“多規融合”，不斷增強規劃的可操作性。

2.加大扶持力度，扎實推進“增減掛鉤”

這項工作是促進城鄉土地布局和結構優化的有力抓手，是促進城鄉資源要素合理流動的重要舉措。由于各種原因，前段時間推進確實有點難。今年年初，市委下發了《關于全面深化農村改革加快城鄉一體化發展的若干意見》（甬黨發〔2014〕3號），全市計劃選擇30個左右鄉鎮先行試點。要統籌考慮空間布局和產業布局關系，統籌協調農田保護、建設開發和生態環境關系，做到保護與開發利用相結合，優空間與調結構、促轉型相結合，要加強政策創新扶持。一是加大規劃方面支持力度，為當地基礎設施、社會公建、民生保障以及經濟發展重點項目落地創造條件。二是加大計劃方面支持力度，可以對城鄉一體化發展項目在安排市統籌計劃指標時適當予以“傾斜”。三是加大資金方面支持力度，整合相關涉農資金，集中使用，發揮資金的疊加效應和規模效益。與此同時，要進一步加大推進力度，爭取早日出成果。

3.強化耕地保護，堅持數量質量并重

當前，中央領導高度重視耕地保護工作，重視的程度可謂是前所未有。在耕地保護工作中，習近平總書記就全國面臨的一些現狀提出了嚴厲的批評。寧波市各地的耕保紅線也面臨著嚴峻的考驗，尤其是個別區即將觸及根本底線，迫使我們要把守紅線擺上重要議事日程。一方面，要堅持推進有序流轉促保護。推進農村土地有序流轉，既可以解決土地資源的規模化和集約化利用問題，又可以解決耕地的拋荒問題，是保護耕地資源的有效手段。要結合糧食功能區和現代農業園區建設，促進耕地流轉和土地規模經營，提高土地產出效益。另一方面，要堅持管控提升促保護。強化規劃剛性，通過新一輪規劃的實施、永久基本農田劃定、落實耕地保護責任制等措施，對耕地實行嚴格管控。管控重點要從對具體空間位置的管控調整到對總量、規模的管控上來，通過建設旱澇保收的高標準基本農田、建設糧食功能區等措施，進一步提高耕地質量和產出效益。此外，要在全市范圍內探索建立耕地保護補償機制，市、縣兩級共同拿出一定數量的資金專項用于高標準基本農田以及糧食功能區等優質耕地的保護工作。

4.服務保障民生，大力構建和諧社會

服務保障民生，確保農民安居樂業有保障，是城鄉一體化發展的重要落腳點。一是維權，農民土地權益的維護是今年中央農村工作會議的重要內容之一，要加快推進農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，落實包括農民宅基地在內的農村集體建設用地使用權登記頒證工作，賦予農民合法有據的權利保障。同時，黨的十八大和十八屆三中全會都三令五申“切實維護失地農民權益”，各地要高度重視征地拆遷管理，依法保護被征地農民的知情權、參與權、監督權，認真落實失地農民后續保障措施，嚴格按照新調整后的征地區片綜合價實施補償，確保被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。二是維穩，要切實加強信訪工作。堅持依法行政，注重從源頭上預防和減少信訪問題發生。加大信訪積案化解工作力度。同時，近期“臺風”“暴雨”天氣將增多，要切實加強地質災害防治。加強隱患排查、預報預警、群測群防，突出搬遷避讓和臨災避險，提高防災水平。三是優先，作為當前國土工作的重點之一，要開辟城鄉一體化發展用地報批綠色通道等方式，不斷提高服務質量和工作效率。同時，要抓好新農村建設及農房兩改等用地保障工作，加強研究和幫助解決“地從哪里來”“錢從哪里來”等難題，努力提高群眾滿意度。