黨內選舉制度的歷史回顧與展望

魏菜菜

(華僑大學 公共管理學院 福建 泉州 362021)

一、黨內選舉制度的歷史回顧

(一)黨內選舉制度的發展階段

馬克思主義創始人馬克思和恩格斯十分注重黨內選舉制度的建立。在1847年改組正義者同盟為共產主義者同盟時，馬克思就認為，同盟這一個由選舉產生并且可以隨時罷免的各委員會組成的組織是完全民主的，對個人獨裁起到堵塞作用。在隨后由馬克思和恩格斯共同起草的《共產主義者同盟章程》中更是提出了，可以隨時撤換從基層到中央委員會各級組織中由選舉產生的選舉者。由此可見馬克思、恩格斯對黨內選舉的重視。革命導師列寧在創建新型無產階級政黨——布爾什維克黨的過程中，也非常重視黨內選舉制度，將黨內選舉制度與黨內民主結合起來。列寧認為，黨內選舉是黨內民主的重要表現形態，指出全體黨員對黨內委員會的委員的選舉、無產階級政治運動的問題的討論和決定、黨組織的策略方針的確定等一系列問題可以按民主原則來實現，黨組織按民主原則建立。1917年十月革命勝利后，列寧在俄共(布)中央采取了黨內的工人民主制這一新的組織形式。中國共產黨以馬列主義作為指導思想，在對中國的革命建設和社會主義建設中不斷地積累經驗，逐漸豐富理論，為黨內民主建設的中國共產黨自創立之日起，就對黨內選舉制度進行了規定，并在黨的發展中不斷進行充實和完善。

1.新民主主義革命時期(1921-1949)，黨內選舉制度開始形成并得到重視。1921年，中國共產黨的第一次全國代表大會召開，并選舉產生了中央局，在大會通過的綱領中首次規定了黨內選舉的方式，并對執行委員會的產生作了規定。黨的二大黨章中對中央執行委員會進行了明確的規定，在全國代表大會中選舉五人組成中央執行委員會，另選三人作為候補委員，代理委員離職后的工作。中央執行委員的任期也有規定。三大、四大黨章延續了二大黨章的精神，對中央執行委員會進行了修改，創立了中央局，規定了“總書記”作為中央委員會最高領導人。1927年的中共第五次全國代表大會的黨章在黨內選舉上的最大貢獻是明確具體地規定，黨的委員會由黨代會產生。中央委員會及監察委員會及其他都由黨的全國代表大會產生，“中央執行委員會”改為“中央委員會”，從中央委員會中選舉一名正式的中央委員為總書記，并選舉正式的中央委員組成中央政治局，指導全國的政治工作。中共六大的黨章中對民主集中制的選舉原則進行了規定，較為全面地規定了中央委員會的設置和職責等。但是，黨內選舉制度的建立并非一帆風順，一些人在選舉制度的建設過程中大搞家長制，破壞了黨內民主，使得黨內選舉制度建設遭到嚴重的損壞。

抗日戰爭時期，我們黨在對第二次國內革命戰爭的經驗進行總結的基礎上，根據當時國內外形勢和國家主要任務的變化，對黨內選舉工作提出了更高的要求，明確了黨內選舉的一些規則性東西。1938年，黨的六屆六中全會上有了具體的選舉規則，要求在黨取得合法地位之后，黨的領導組織應普遍通過選舉來構成。1945年召開的黨的第七次全國代表大會對黨內選舉的建立向前邁出了一大步，在黨內選舉時將高度民主和高度集中結合起來，自由地對候選人進行提名、討論，使黨代表對候選人充分了解。黨的七大則更詳細地規定了選舉的過程，將762 名來自全國各地的代表先按照地區的不同劃分為八個代表團，再對八個代表團進行劃分，分為50 多個小組，由各小組先提名單，在此基礎上提預選的候選名單，通過無記名投票，層層選舉。這種比較民主的選舉方式在黨的歷史上還是第一次。它強調了對選舉人的選舉自由和選舉意志的尊重。在解放戰爭時期，黨中央于1948年9月召開了黨的代表會議，選舉和補選了黨的各級委員會，對任命制進行了改革，健全了黨內選舉的民主集中制。

2.建國后至改革開放前(1949-1978)，黨內選舉制度有了新的發展，但也走過彎路。建國后，中國共產黨成為全國范圍內唯一的執政黨。黨中央在黨內選舉制度上進行了許多新的探索。1951年中共第一次全國組織工作會議上，劉少奇對黨內選舉制度中黨員選舉的問題做出了規定，在黨內一年進行一次選舉，培養黨員的選舉經驗;選舉產生黨的各級會議的代表。1956年中共八大上鄧小平專門闡述了黨的代表大會常任制，并對黨內選舉的具體制度和程序作了更為詳盡的規定，使黨內民主選舉制度具備了更強的可操作性，對黨員的批評權、否決權、罷免權等基本民主權利予以肯定。八大創新了黨內選舉方式，取消了原來自上而下產生候選人名單的舊方式，第一次實行了由參加會議的各代表團提出候選人名單的方式。這種自下而上的民主選舉方式更能體現黨內民主，充分保障了黨員選舉權的真實行使，有利于調動廣大黨員參與黨內事務的積極性和主動性。選舉方式的變革及選舉程序的完善是八大對黨內民主制度建設的有益貢獻。八大后到1957年底，整個黨內選舉工作呈現出良好的發展態勢。但是1958年開始，由于“左”傾錯誤思想的影響，黨內民主開始呈現出正確與錯誤兩種傾向，這種狀態一直持續到1966年“文化大革命”開始。八大二次會議后黨的代表大會常任制停止實行，黨的代表大會制度和選舉制度也受到嚴重沖擊和扭曲。九大、十大的黨代表選舉工作十分混亂，地方各級黨委沒有重新建立起來，許多黨員的組織生活還未得以恢復。九大代表的選舉受當時條件的限制，并不符合黨內選舉制度規定。十大在“左”的理論指導下繼續了九大的錯誤。這嚴重破壞了黨內選舉的民主集中制原則，使得黨員和群眾的選舉權遭到破壞。

3.改革開放以來(1978年至今)，黨內選舉制度不斷完善。文化大革命的結束并沒有使黨內選舉制度的不合理得以改善，它仍處于曲折發展時期。十一大的召開延續了九大、十大的錯誤。十一大的黨章決定恢復中斷的黨的紀律檢查委員會，在紀委的選舉產生問題上，它仍然強調紀委要由黨委選舉產生。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》在“文革”之后第一次提出，黨內選舉要充分體現選舉人的意志，并從體現選舉人意志出發對黨內選舉進行了一系列具有深遠影響的制度設計，包括根據黨章的規定，各級黨組織定期召開黨員大會和代表大會;黨的各級委員會要按期改選;對代表和委員的更新進行規定;選舉人的意志要得到充分體現;差額選舉和無記名投票。它在黨的歷史上首次提出了差額選舉，成為黨內選舉制度的一個重大突破。十二大前后，黨內選舉制度建設的重點轉移到探索如何提高黨內選舉質量、擴大黨內民主等方面。1987年10月黨的十三大在堅持民主集中制的原則下，其代表的產生一律實行差額選舉，規定了差額的比率，從根本上改變了過去實際存在的等額選舉現象。十三大首次用黨章的形式把實行差額選舉的辦法確定下來，作為全黨必須遵照執行的法規。經過不懈的探索和努力，黨內選舉制度建設取得了實質性的進展。選舉可以實行候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉，也可以先采用差額選舉的辦法進行預選，產生候選人名單后，再進行正式選舉。十四大、十五大繼續堅持十三大以來的選舉制度。伴隨著黨的十六大的召開，中國共產黨更加注重黨內基層民主選舉的重要性，黨內基層民主有了長足的發展，逐步擴大了基層黨組織成員直接選舉的范圍，形成了“兩推一選”村黨組織領導班子;“兩推直選”村黨組織書記;“公推直選”鄉鎮黨委領導班子;“三薦一選”黨代表;自下而上推薦提名候選人。全國各地在黨內選舉工作中始終堅持大膽探索，總結積累了一些有用的經驗，使基層黨組織和地方黨委選舉工作也更加規范有序。

在新的世紀，黨的十七大報告中進一步提出了“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”。黨的十八大報告更進一步提出要“完善黨內選舉制度”。這就要求我們必須對黨內選舉制度的歷史演進過程進行回顧，從而總結經驗，為改革和完善黨內民主制度提出確實可靠的措施，促進黨內民主進程的發展。

(二)黨內選舉制度的發展特征

中共黨內選舉制度的發展是逐漸完善的過程。首先，它受馬克思列寧主義的影響，民主集中制的應用對黨內選舉的發展起到了不可磨滅的影響。其次，它受過阻撓，走過彎路，是在曲折中的發展。最后，它的發展與我國革命和社會主義建設有重大的關系。隨著我國民主發展，黨內民主也正在不斷地前進。

二、黨內選舉制度的改革展望

中國共產黨1921年成立自今，黨內選舉制度正在經歷由無到有，并逐漸完善的過程，隨著我國民主的逐步完善，社會主義核心價值體系的不斷健全，黨內選舉制度也將不斷進步。

(一)對候選人提名制度的完善

黨內選舉制度中，候選人的提出與最終確定，最能體現選舉人的意志。建立健全“上下結合”的候選人提名制度，使選舉人的權利得到充分體現，在此基礎上對候選人的提名，應該增加個人自薦、代表聯名推薦等方法和環節。在候選人介紹制度的問題上，選舉單位黨組織和黨代表大會主席團應該對候選人的個人資料和能力等進行充分的了解與分析，包括五種方法:第一，對不同類型參加人員的民主推薦票進行分層分類統計;第二，綜合分析選票;第三，多重復篩選;第四;選拔突出人選;第五，差額考察法。

(二)逐步擴大直接選舉的范圍和層次

選舉包括直接選舉和間接選舉，它們都是選舉的重要形式。將直接選舉的范圍逐步加以擴大。隨著全體黨員文化素質和政治經驗不斷提升，選舉設置和技術的不斷完善，在一定程度上直接選舉成為可能。直接選舉可在一些小的范圍內，如在基層黨委和在各部門機關黨委實行直接選舉。建立健全黨員大會制度，發展直接選舉，這是現在基層黨內選舉的一項重點建設項目，是與十七屆四中全會中的“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”的決議精神相吻合的。

(三)堅持完善差額選舉制度

在人大選舉中，著名憲法學家吳家麟教授曾經說過:“沒有差額的選舉，不是真正的選舉;沒有競爭的差額，不是真正的差額選舉。”差額選舉是選舉人表達民主意志的重要形式。黨內選舉中為了使選舉人的投票能夠充分表達自己的意志，提供更多的選擇空間，使選舉人真正確實的享有黨章賦予的知情權、參與權、選舉權和監督權，提高黨內選舉的質量，應逐步擴大差額選舉的范圍和比例。在這樣競爭的選舉氛圍下，被選舉人才能真正的意識到自己肩負的使命，才能更好地發揮優勢，密切聯系黨員群眾，將對上負責和對下負責統一起來，為黨的事業做出貢獻。

(四)堅持完善黨內選舉程序

合理規范的黨內選舉程序是保證選舉成功的關鍵性因素。第一，堅持權利平等原則。以一人一票制的方式對黨內代表進行選舉，從現實上確保全體黨員的平等地位。第二，黨內競爭性民主選舉模式的引入，對候選人不單單是文字的介紹，讓其在公開場合進行自我介紹、發表競選演說，利用媒介對候選人進行宣傳介紹。第三，采取無記名投票方式，充分利用現代科技手段，禁止用口頭或舉手表決方式代替無記名投票。

(五)建立健全黨內選舉監督機制

在黨內選舉中，目前我黨并沒有獨立于選舉工作的監督機構和專門力量對選舉工作進行有效監督。為了完善選舉制度，應當建立健全黨內選舉的監督機制，一是設立監督委員會，將黨員和各界群眾號召起來，在選舉工作進行的全程進行監督，對選舉過程中出現的違法違紀現象，由黨的紀律檢查委員會負責監督。二是詢問和質詢制度，組織單個黨代表或多名黨代表聯名運用書面的形式對選舉機構提出質詢，選舉機構必須對這些質詢予以答復，如果對選舉機構的答復不滿意，可以要求上級紀檢機關進行審查。若質詢的問題屬實，則必須進行追究。三是彈劾罷免制度。選舉制度和彈劾罷免制度是不可分割的一個整體，是實現黨內民主的重要形式，黨員群眾有選舉權和被選舉權，就要允許黨員群眾有彈劾權。彈劾罷免制度的建立，對于在選舉中產生的那些不稱職的黨代表或領導人可以及時撤換或調整，促進黨的建設的正常運行。

總之，對于黨內選舉制度的改革和完善，是推進黨內民主建設的重要任務，是我們必須積極加以調整的一項重要內容。我們應正確把握當前和今后一段時期改革黨內選舉制度的主要任務和著力點，借鑒中外黨內改革制度的實例，按照黨中央的要求，緊密結合本地實際，不斷加強對改革和完善黨內選舉制度的理論探索與實踐創新。

[1]馬克思恩格斯選集(第4 卷)[M].北京:人民出版社，1972.

[2]列寧全集(第13 卷)[M].北京:人民出版社，1987.

[3]中國共產黨黨章匯編[M].北京:人民出版社，1979.

[4]中共中央文獻研究室編.十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編(上)[M].北京:中央文獻出版社，1997.

[5]吳家麟.吳家麟自選集[M].銀川:寧夏人民出版社，1996.

[6]劉濤.關于改進黨內選舉制度的幾點建議[J].理論與改革，2009，(4).

[7]季正矩，彭曉.當前黨內選舉制度存在的主要問題及對策[J].中國延安干部學院學報，2010，(04).

[8]劉光峰.黨內選舉的歷史回顧與展望[J].求實，2011，(07).

[9]趙華.黨內選舉制度的歷史回顧與經驗總結[J].山東理工大學學報(社會科學版)，2008，(01).

[10]牛力偉.黨內選舉問題研究[D].中共中央黨校，2005.

[11]趙應文.改革和完善黨內選舉制度研究[D].中央民族大學，2007.