試析公共行政學認同危機的發生邏輯與消解理路

龔源遠

(南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210023)

公共行政概念內在地包含著實踐與研究兩種取向。嚴格意義上的公共行政實踐，特指現代化過程中所產生的行政模式;作為研究取向的公共行政，則是內生于公共行政學 (Public Administration)研究的。公共行政學是一門研究社會公共權威執行的組織形式及其對社會公共事務進行有效管理的科學。其自十九世紀末二十世紀初產生以來，經歷了幾次研究主題的嬗變，以回應其它學科與研究路向興起的挑戰，同時也正體現出公共行政學自身在學科理性上的不確定，進而導致了公共行政概念和學科的認同危機。

一、危機的初顯:內部原始共識打破

任何一門學科或一種理論建立的基礎，是維系其生命的核心價值和敘事邏輯，構成了學科精神捍衛者們所達成的原始共識。十九世紀末，被學界認為是公共行政學鼻祖的威爾遜，為公共行政學劃定了“政治——行政二分”的理論前提和研究框架，這也即是所謂古典公共行政學的原始共識。盡管接下來的市政研究運動一直秉承“政治——行政二分”的原則，但是在“戰后”公共行政的反思運動中政治與行政的關系出現了逆轉。學者們對公共行政的“公共”內涵的發掘，使得原有的“政治中立”原則被拋棄，這對古典公共行政學構成了挑戰，使得這門尚不十分成熟的學科陷入了危機。

“西蒙—沃爾多之爭”正是發生于這一背景下，以學術論辯的形式正式打破了古典公共行政學的原始共識。西蒙與沃爾多對于公共行政學的建構持有不同的學科理想與研究范式:西蒙主張引入邏輯實證主義，以期重建一門高效率、科學化的行政科學。沃爾多則認為公共行政學是一種政治理論，因而提倡將民主等規范價值引入公共行政中。1952年，這兩位學者圍繞公共行政學的發展趨向與研究方法展開了著名的論辯。二者的分歧主要體現在以下方面:首先，在學科定位上。沃爾多認為社會科學同自然科學一樣對社會作出了同等的貢獻，因而公共行政學作為一門社會科學，應體現社會的價值關懷;西蒙則認為，社會科學和自然科學沒有本質上的區別，公共行政學是社會科學中的一門科學，像自然科學一樣，也可引入邏輯實證主義。其次，在學科的價值取向上，主要體現為效率與民主之爭。這一層面的爭論，更多地指向作為實踐的公共行政的合法性之爭。西蒙認為，效率是一個價值中立的概念，公共行政的目的即在于提高效率。沃爾多對西蒙所持效率概念的“反民主性”進行了批判，認為效率并非中立而是具有道德性的，只有與目的相聯系的效率才是有意義的。第三，在哲學方法論上，西蒙主張在公共行政領域引入邏輯實證主義和行為主義的政治學方法，對公共行政的“行政”方面給予更多關注，他的《行政行為》便是例證。沃爾多對此展開了批判，認為西蒙只能從邏輯上對事實與價值進行二分，但這種區分在現實中是不存在的，且邏輯實證主義會導致對價值的拋棄，導致手段與目的相分離，使公共行政退化為行動項目。

從這次論戰本身，我們無法輕易地斷定勝者與敗者。但就雙方主要闡述的觀點來看，皆能形成自身的邏輯，且都為公共行政學發展提供了不可或缺的視角和路向;就論爭策略而言，沃爾多似乎有意地將西蒙關于決策的事實因素與價值因素的論述，曲解成西蒙將決策分為純粹的事實決策與價值決策，這導致之后的爭論其實并非在同一邏輯前提下進行，論辯客觀上只是給雙方闡述自己的觀點提供了一個契機和平臺。通過西蒙與沃爾多的論戰，從學科定位、價值取向到哲學方法論，表達了兩種不同的解釋邏輯和發展期望，使我們看到二十世紀中期，公共行政學學科內部理論共識的破裂與身份危機的發生。

二、研究視角丟失:其它學科與研究路向的沖擊

(一)政策科學的興起

追溯公共行政學的發展線索，二戰后公共行政領域里發生了一場“反思運動”。在這場學者們的集體反思中，“政治——行政二分”的傳統邏輯被打破了，而公共政策問題得到了前所未有的關注。正是這部分研究重點發生轉移的學者，將“政策科學”從公共行政學中剝離了出來。這既表明公共行政學正在逐漸走向成熟，又給公共行政學科的身份認同帶來危機。但是，這并不是偶然，也許可以說自公共行政學科誕生起，當學術前輩們賦予其核心意涵與理論架構時，就沒有授予它諸如“政策分析與研究”的天分。隨著公共行政實踐的發展，僅僅持守“國家意志的執行”的公共行政，已經無法滿足國家管理的現實需要。經歷過市政研究運動的公共行政學者們，雖然熟知組織與管理方面的問題，但是對于組織外部的政策問題卻缺乏必要的分析工具。

真正掌握政策分析工具和研究陣地的是政策科學。拉斯韋爾于1951年出版的《政策科學》一書，被學界視為政策科學產生的標志。六十年代末七十年代初相繼出版的政策科學“三部曲”，標志著政策科學趨于成熟。實踐層面，六十年代末美國政府提出一項行政創制，即麥克納馬拉主推的“規劃項目預算”(PPBS)，被認為是公共政策科學實現系統化研究的標志。任何一門學科都需要一個能進行公開學術對話的平臺，1970年創立的《政策科學》雜志，意味著政策研究中政策科學這一新興的研究領域獲得了話語權與合法地位。至此，政策研究已經完全從公共行政學中剝離，形成了與公共行政學相對的研究領域。盡管經過戰后的“反思運動”，公共行政學已擁有對于政策問題的關切，但是由于政策研究工具的缺乏，只能由政策科學來承擔組織外部政策問題的研究。于是，公共行政學失去了政策研究視角，學科身份危機凸顯。

(二)行為主義革命的發生

二戰后隨著社會秩序的逐漸恢復，在政治學研究上興起了關注實際政治行為的行為主義革命，將一批自然科學和社會科學的理論方法引入政治研究，采用新的思維方式與分析方法，重新認識和解釋社會政治現象，建立起一整套獨特的政治概念的邏輯體系。對于公共行政學而言，行為主義革命的影響體現在組織研究方面。二十年代的“霍桑試驗”證明了組織中的個體并不是孤立、機械的理性人，其個體行為對組織效率有著重要的影響。個體主義視角的引入意味著不再排除主觀價值因素，這與科學管理所追求事實與客觀性不同，也使得這一階段的公共行政研究被變相地否定，因為這些研究受到科學管理運動的影響。然而，引入價值因素也面臨著科學性上的困境，邏輯實證主義認為，對于個體行為中事實因素的研究即是科學的。

伴隨著行為主義革命的發生，公共行政研究中的“組織理論”逐漸興起。與傳統組織研究不同，新的“組織理論”研究在廣度和深度上都有著不同的關切:橫向上不僅關注單個的組織，而且關注由組織間關系構成的行政系統;縱向上不僅關注組織本身，還關注組織成員的行為因素。對組織效率的追求，使得組織系統內的各要素都具備了效率指向并得到較多的關注，例如組織成員個體。且從另一個視角即組織理論視角拋棄了公共行政研究對組織的公共性隱喻，取而代之的是一般性的視角。正因如此，“組織理論”已成為公共行政研究的主流，公共行政的概念也似乎不再適合實踐的需要，使得公共行政研究再度回到“組織與管理”的傳統研究范式，從而失去了其對公共問題的關注。

(三)新公共管理運動

二十世紀七十年代末開始，一些西方發達國家推行了后來被稱為“新公共管理運動”的行政改革策略，其主旨是運用市場積極有效的經濟方法及手段來解決傳統的政府公共部門激勵欠缺的弊病，進而提高公共部門的行政效率及效果?！叭銮袪栒钡乃接谢母锖汀袄锔钡母母?，是這場運動中較為典型的改革案例。通過引入市場運作的機制和方法，在“3E”原則指導下，對政府公共部門進行改革和重塑，客觀上降低了政府部門的運行成本，提高了工作效率。實踐的現實需要，催生了對現有模式的反思和改變，也促進理論工作者對于這些改革現象的思考和解釋?？死锼苟喾颉ず掠?991年發表論文《一種普適性的公共管理?》，把二十世紀七十年代以來西方政府進行的市場化改革，命名為“新公共管理”，正是這第一次正式的系統性歸納，使得“新公共管理”的概念進入了學者和世人的視線。新公共管理運動作為一次改革政府的浪潮，收獲了其預期的效果。但這場運動的發生和“新公共管理”概念的興起，又無疑是對公共行政研究的一次較大的沖擊，進一步加深了公共行政概念和研究的合法化危機。

三、嬗變與回應:積極的自我救贖

(一)新公共行政運動:從公共性視角的回應

從公共行政的發生史來看，公共行政在很長一段時間里一直以“行政”、“組織與管理”為重心?！罢巍姓帧钡奶岢觯磉_了公共行政學脫離政治價值的獨立敘事渴望，這是確立學科地位、開辟研究陣地的需要。經過文官制度改革，行政官員作為中立的政策執行者的角色定位被確定下來。受科學管理運動的影響，行政系統被視為一般化組織進行管理，行政官員被視為執行任務的符號，個體的價值性被排除了。行為主義革命發生以后，對于組織中的個體給予了更多的關注，但是價值因素的引入并沒有改變行為主義對科學的信仰，因而按照邏輯實證主義給出的研究路徑，只關注于個體行為的事實方面。公共行政的公共方面一直未受到足夠的重視，顯然在“事實——價值”二分的框架內，公共行政的實踐與研究一直是偏向事實的，這也導致了公共行政自身的學科理性一直未厘清，進而在其他學科與研究路向面前逐漸丟失自己的陣地。

直到二戰后的反思運動，學者們開始發掘公共行政的“公共”內涵。但真正通過高舉“社會公平”等價值的大旗來回應學科危機的，是所謂“新公共行政運動”。1968年，在錫拉丘茲大學召開了“明諾布魯克會議”，會議要求根據時代的要求來重新定義公共行政，即認為公共行政研究應該正視變革、關注價值，重視公共行政概念中的“公共”方面，尤其要突出社會公平的基礎性地位。將“社會公平”的價值注入“公共”的內涵，是新公共行政運動最顯著的標志。盡管明諾布魯克會議本身并沒有規定議題，但經過沃爾多、弗雷德里克森等會議組織者的推動，使會議體現出了對變革時代中的社會公平的強烈關注?！靶鹿残姓敝靶隆?，在于對公共行政概念的刷新，改變以往對事實與技術的重視，強調了公共行政概念的規范性意涵。如弗雷德里克森所說，對社會公平的追尋為公共行政學提供了一個真正的規范性基礎。

盡管由于時代主題的改變和研究群體自身的分化，新公共行政運動本身很快沉寂下去，但是其對公共行政概念內涵的挖掘，進一步推動了上世紀中葉以后公共行政學發展的轉向。新公共行政運動也成為學科發展史上重要的一頁，因為它是對于公共行政應重拾公共性研究視角的呼喚，是對公共行政研究話語和陣地的捍衛。21 世紀的社會治理，面臨著因社會公平問題而引發的各種社會危機，新公共行政運動對公共行政概念注入的社會公平意涵，依然顯示著其價值。

(二)捍衛政體價值:從合法性視角的回應

公共行政的認同危機在實踐上體現為政府的合法性危機。合法性意味著公眾對政權的認同和支持。當公眾對政府過高的期望和政府能力有限性之間發生矛盾甚至沖突時，合法性危機的產生就不可避免。上世紀七十年代西方主要國家經濟陷入“滯脹”狀態，表明市場解決不好的問題政府不一定就能解決好;加之政府職能的擴張導致的機構龐大、效率低下，使得公眾對于政府的能力產生疑問，政府因合法性受到質疑而陷入“信任危機”。正如文森特·奧斯特洛姆在《美國公共行政的思想危機》中指出，“就在我們步人美國建國第三個世紀之時，我們正在喪失信心，公元20 世紀是否將是美國的世紀。換言之，我們已經遭到了各種巨大危機的侵襲。一些人開始擔心，是否還有21 世紀，美利堅合眾國是否會作為一個國家而幸存?！倍凇靶鹿补芾磉\動”興起之后，公共行政的合法性更受到廣泛的質疑。

對于合法性危機的回應，是從合法性的雙重意涵出發而進行的?，F代社會治理中的合法性概念有兩層含義:一是形式上的合法性，即政府的合法律性，指向對政府權力的來源、政府管理的運行方式及其效果是否符合既定法律法規的考量;二是實質上的合法性，即政治學意義上的合法性，表現為政府的社會治理行為是否得到民眾的認可與同意。前者為“憲法合法性”，后者為“民主合法性”，二者可以統一到約翰·羅爾所稱的“政體價值”(regime values)概念中。羅爾主張公共行政理論應與“構成憲法主要基礎的美國思想”相一致，即通過尋求憲法中的政體價值來捍衛公共行政的合法性。將對于公共行政合法性危機的回應公開表達出來的，是1984年發表于《對話》雜志上后被稱為“黑堡宣言”的著名論文?！昂诒ば浴闭J為公共行政不僅具有憲法上的合法性，而且可以彌補憲法文本的不足，主張通過增加行政職位的代表性，來增強“憲法秩序”的代表性與合法性，以此反過來增強公共行政自身的合法性。

但是“黑堡宣言”所主張的公共行政“合憲法性”追求，并不必然意味著公共行政的實踐得到民眾的認可與同意，即民主合法性的要求。事實上，羅爾在提出“政體價值”概念的時候，就側重于超出憲法文本的價值內涵。這是與西方國家現實政治運行相一致的，即政體價值中既包含“法治”追求，也體現著“民主”意涵。隨著“政體價值”概念的推廣，黑堡學派逐漸意識到民主價值對于公共行政合法性的重要性。1996年《重建民主公共行政:現代悖論與后現代挑戰》的問世，表明黑堡學派對于公共行政民主身份的挖掘，也意味著他們在公共行政合法化努力上的進化。民主的行政鼓勵公民的參與，主張與公民展開對話，要求公共行政成為民主轉型的自覺代理人。至此，公共行政的合法化追尋從法治轉向了民主，使得政體價值在合憲性與合民主性的雙重追求中得到了升華，也使基于政體價值的公共行政的合法性得到捍衛。

四、危機消解:獨立學科敘事的期待

公共行政學的發生史，是在危機與嬗變中不斷被書寫的。這種危機在理論上表現為其它學科和研究路向的沖擊，實踐上表現為因政府合法性受到質疑而產生的緊張。前文的敘述中呈現出了理論危機的發生邏輯，也分析了因政府的合法性危機而導致的學科認同危機。兩者產生的邏輯不盡相同，但均內含著對于獨立學科敘事的期待。盡管其最終實現是十分困難的，但是沿著這份期待的指向，能夠瞥見未來公共行政學的發展道路。

(一)尋求專有的理論資源

認同危機的產生，有其它學科和研究路向沖擊的外因，亦有自身學科理性不確定的內因。由于公共行政研究缺乏專有的理論基礎，一直以來需要從別的地方尋求和借鑒理論資源。二十世紀上半葉，科學管理理論、組織理論等對公共行政學的研究產生了較大影響;二十世紀后期，學者們嘗試從兩個方面來充實和發展公共行政自身的學術社群:一是從美國的憲政理論和政治現實中去尋找理論資源，二是借鑒哲學(如現象學)、后現代主義的研究視角。這些學術運動和理論，一方面為行政學科的發展提供了理論要素和研究視角(事實上，這種影響是不可避免的);另一方面，這也暴露出公共行政研究理論資源的貧乏。其他研究路向的影響會使得公共行政學所持有的核心價值遭到侵蝕，這導致學科理性的不確定，進而引發學科的認同危機。

因此認同危機的消解路徑必然包括尋求專有的理論資源，建立穩固的理論堡壘。喬治·弗雷德里克森在《公共管理概論》中表達了對于公共行政中理論問題的關切:在社會科學和公共管理中，理論意味著將事實材料有序化，通過定義、概念、隱喻等有助于加強理解的方式來提供依據。顯然，僅僅依靠“常識和智慧”是不夠的，同時僅僅依賴其它研究領域的理論資源也是不夠的。正是基于此，喬治·弗雷德里克森和凱文·B.史密斯合著了《公共管理概論》，將對公共管理 (public admistration)領域產生重要影響的理論進行了梳理 (包括:官僚控制理論、官僚政治理論、公共制度理論、管理理論、后現代理論、決策理論、理性選擇理論和治理理論等)。盡管書中理論的選擇可能并非是所有業內學者所認可的，但是這種對于公共行政學科理論資源的挖掘和梳理，卻是形成公共行政研究理論陣地的必要途徑。核心理論為學科成長提供重要的敘述邏輯，尋找專有理論資源是形成公共行政學獨立學科敘事的前提，是致力于捍衛公共行政學科社群領地的學者們所努力的方向。

(二)建構自主的學科敘事

正如所有的理論需要解釋現實和預測未來一樣，公共行政學的發展和政府的行政實踐是相互影響的。尤其是當政府的治理行為沒能滿足公眾需求的時候，政府的合法性受到質疑，作為理論支撐的公共行政學也不被認可。公共行政研究就是在不斷回應現實需要中推進和發展的，這既是學科發展必要的現實基礎，同時又給學科的獨立敘事帶來了障礙。孔繁斌教授在探討中國公共行政學發展中的敘事轉換時，提出了“改革敘事方式”和“現代性敘事方式”的概念。前者指“公共行政學的知識探索和求取受政府行政改革實踐支配的現象，即公共行政學沒有提出自身的關鍵性知識議題”;后者指向的是一種規范性敘事，即應該形成公共行政作為學科本身獨立的話語體系。盡管孔教授探討的是中國公共行政學本土化、規范化敘事的問題，但這也是當下公共行政學追求自主學科敘事的呼聲。這種獨立話語體系的建構，首先需要厘清理論與實踐的關系，或者說公共行政與現代文明秩序的關系。中國公共行政學的“改革敘事方式”對應中國近三十年來的行政改革實踐，但是這份對于實踐的關注并未能反哺于規范性問題的提出和構建，反而構成了對公共行政理論研究的束縛。反觀西方公共行政學的發展，也存在著這個悖論:一方面理論的發展需要回應實踐的現實需要，但局限于“實踐敘事”的公共行政學，就會失去規范性的學科追求。因此，理論研究應該重拾其自身“描述、解釋和預測”的使命，學者們應“以敞開的學術心靈和視野審視社會科學變遷”。其次，公共行政學應肩負起規范性的價值追尋和理性知識的抱負。“公共”的意涵，是公共行政概念和公共行政學所持守的核心價值，學科的獨立敘事必然需要對“公共性”價值的捍衛;事實上在對于新公共管理的回應和批評中，正是運用這一價值作為武器。公共行政學的發展還應以理性知識抱負作為基石，進而在自反性視閾下以主體哲學為中心，建構起自主的學科敘事。

五、結語

公共行政學的發展過程里，學科認同危機一直交織在其發展邏輯中。學科社群內部共識的不穩固，加之來自其它研究視角的沖擊，使得公共行政學自身的發展理路不是特別明晰，導致學科認同危機的出現。但是從危機轉換的視角來看，這些危機及其反思，恰恰可以為公共行政學的長足發展提供可行的路徑。朝向獨立學科敘事的公共行政學，應成為行政學理論研究者所努力的方向。這份努力必然包含著對專有理論資源的追求，即建筑起公共行政學自身堅固的理論基礎堡壘。同時，在協調理論與實踐的關系上，作為學科立場的公共行政理論研究，應該擺脫“改革敘事”的路徑依賴，通過現代性的規范敘事，使公共行政學的獨立學科建構成為可能。

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