城鎮化建設需“轉型升級”

潘海生 曹小鋒

城鎮化是衡量一個地區經濟社會發展水平的重要標志，是實現現代化的必由之路。近年來浙江城鎮化發展迅速，已達63.2%，比全國平均水平高出10.3個百分點，穩居全國各省區第3位。參照國際經驗，70%定義為高度城鎮化，這就意味著浙江即將步入高度城鎮化階段。然而，事實上目前統計意義上的城鎮化率只是按城鎮地區常住人口（即居住超過半年）所計算的比例，并非真正意義上的城鎮化。與此同時，這種以追求速度為目標，以土地為核心的粗放型擴張模式，以物質資本大量消耗為驅動力的傳統城鎮化，導致部分城市患上了比較嚴重的“城市病”。要提升城鎮化質量，釋放城鎮化紅利的最大化，意味著浙江城鎮化亟需“轉型”，亟需打造“升級版”的新型城鎮化。

注重從速度城鎮化向實質城鎮化“轉型”

隨著改革開放的不斷縱深發展，浙江的城鎮化速度也令人瞠目地迅猛加快。短短幾十年間，浙江的城鎮化率已經從1978年的14.5%竄升到如今的60%多，平均每年以1.4個百分點的速度遞增，完成了很多國外地區需要10年、20年甚至半個世紀才能完成的建設。根據測算，浙江的城鎮化率每提高一個百分點，就意味著5.47萬農村人口變成城市居民。然而，基于我國戶籍限制這一特殊情況，戶籍制度所帶來的各種利益沒有根本調整，城市外來務工人員雖然統計為城鎮人口，但享受不到城鎮居民待遇，城鎮新居民在生活方式、就業模式上沒有實現真正意義上的城鎮化。據有關研究，按照生活居住、就業收入、基礎設施、城市參與、社會保障等方面衡量，當前浙江的實質城鎮化率僅為57.26%。而且現在很多城市功能不完善、承載力不高，城市基礎設施建設和教育、醫療、住房等基本社會福利的投入一直跟不上城市擴張的需求，如遭受暴雨等極端氣候事件暴露出的城市基礎設施薄弱問題，充分反映了地方政府大干快上的后遺癥。

推進浙江新型城鎮化建設，首要的是引導地方政府在發展理念上進行“轉型”，不能片面盲目地追求速度，不能僅以城鎮化率為指標來衡量一座城市的城鎮化水平，而應按照“穩中求進”的發展理念，以人的生產與生活是否實質城鎮化為標準，積極穩妥地予以推進，這也是新型城鎮化的本質所在。其次，基于浙江目前的發展階段，應堅持大中城市與小城鎮發展并行不悖的前提下，更多地引導和鼓勵推進農村“就地城鎮化”，即農村人口不局限于向大中城市遷移，而是以中小城鎮和中心村為依托，通過發展生產和增加收入，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。第三，要加快建立合理的市民化成本分擔機制，即政府要逐步提高外來人口市民化投入在財政支出中的比例，集中解決外來人口市民化的教育、醫療、社會保障及保障房等基本公共服務支出問題；企業要順應當地經濟發展水平的變化提高外來人口的工資待遇和基本福利，為外來人口辦理基本的社會保險及分擔外來人口保障房的成本支出，為其市民化提供基本保障；要通過政策引導提高民間資本參與城市建設的積極性。第四，要依靠科技創新加快推進產業轉型升級，加大“三改一拆”專項行動力度，以驅動人口自發有序地遷移，從而完善城鎮功能，提升城鎮形象和市民幸福指數。

注重從土地城鎮化向人口城鎮化“轉型”

以粗放型發展、平面式擴張的土地利用方式為特征的土地城鎮化模式，曾有力地拉動了浙江經濟發展。然而，目前土地城鎮化的速度明顯高于人口城鎮化的速度，如2002-2012年，寧波市的城鎮人口增加了14.4%，城市建成區面積卻增加了196%，這意味著城市發展存在著低密度、分散化的不良現象。

浙江人均土地面積不到全國的1/3，隨著城鎮化推進，可建設用地缺口逐年擴大，土地供需矛盾將日益緊張。特別是若讓外來轉移人口在其就業城鎮落戶，則勢必要讓他們享受當地城鎮居民的住房保障政策。但在城市新增建設用地嚴格按土地利用總規加以控制的條件下，大多數城鎮沒法給農民工騰出大量的耕地轉國有行政劃撥用地。如余姚市，如果讓46.8萬外來人口在余姚落戶，需要新增耕地轉國有行政劃撥用地15000畝，在用地指標安排上難以解決大量外來人口轉變成為本地戶籍，這在浙江范圍內二、三產業相對發達的城鎮具有廣泛的代表性。

新型城鎮化的核心是強調以人為本，但又不是簡單地將農民戶籍城鎮化，更重要的是保障農民的發展權、居住權、財產權，為他們的增收提供更多機會和可能，避免城市內部出現新的“二元結構”。因此，要實現土地城鎮化向人口城鎮化“轉型”，關鍵是要對住房、土地、戶口制度進行改革。要推進戶籍制度改革，應放寬直至放開城市和城鎮的戶口遷移的準入限制，切實解決按居住地管理的戶籍制度。要加強社會管理配套制度改革，以社保、醫療等公共服務為突破口，切實解決農民工實際生活困難，對進城農民給予充分的身份認同，同時提高農村公共服務供給水平，對農民提供基本社會福利。要逐步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，實現公共服務均等化。土地制度改革尤其要注重頂層設計，國家層面應突破耕地轉建設用地不得跨省域占補平衡的限制，允許農民工外遷戶口附帶用地復墾指標，實行跨省域調用復墾指標，既確保全國耕地數量不減少、質量不降低，又能使數千萬進城農民工及其家屬完全地遷居城鎮。

注重從產業城鎮化向城鎮產業化“轉型”

城鎮化與產業發展存在互為因果關系，第一階段表現為以工業化帶動城鎮化占主導，工業化的發展要求人口向城鎮聚集；第二階段則表現為較高的城鎮化水平所直接帶來的生產和生活集約化、管理科學化及文教科技的進步等促進了包括工業在內的整個經濟社會發展，以城鎮化帶動經濟發展占主導。產業城鎮化強調的是產業對城鎮的推動作用，而城鎮產業化強調的則是城鎮對產業的助推作用。當前，浙江城鎮化水平正處于第一階段向第二階段的過渡時期，表現為傳統的工業化發展對城鎮化的推動力減弱，而城鎮化對經濟發展的推動作用不斷增強，已成為浙江經濟發展的主動力和主路徑。

國際經驗表明，產業結構演進最高階段為“三二一”模式，服務業所提供的就業崗位要高于其它產業。與國內其它發達省市相比，浙江制造業雖然發達，但服務業結構比重（44.8%）明顯偏低。要實現城鎮產業化，就是要充分依托浙江城鎮人口、資源、信息等相對集約的優勢，借助于城鎮化對產業的推動力，大力發展現代服務業，著力提升第三產業比重，這也是經濟結構轉型必須破解的難題。一方面，依托技術創新，不斷壯大新一代信息技術產業，帶動創意產業、軟件與信息服務業等戰略性新興產業發展，衍生全新的產業形態，推動城鎮產業，實現城鎮化集約、智能發展；另一方面，通過引入智慧因子全面改造環境保護的技術手段和管理模式，自動監控周邊環境污染和生態破壞，促進節能減排，實現城市綠色、低碳發展，逐漸形成節約和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。

注重從農村支持城市向城市輻射農村“轉型”

城鎮的發展，最初大多是依靠長期城鄉二元“剪刀差”發展起來的，即一方面以較昂貴的工業品與較廉價的農產品交易，積累發展城鎮的建設資金；另一方面依靠土地和勞動力低價格，為城鎮發展提供低成本保障。顯而易見，農村對城鎮的初步發展起到了巨大的推動作用。然而，“重城輕農、重工輕農”思想的長期存在，致使城市帶動農村、工業反哺農業的作用和實效不夠，特別是城鄉公共服務資源差距明顯，基本公共服務均等化水平不高；城鄉居民收入差距進一步拉大，如盡管城鄉居民收入比由2004年的2.68∶1調整到2.37∶1，但城鄉居民收入絕對值差距卻由2004年的9115元拉大到2012年的1999元。

造成以上現象的主要原因，就是與城鎮（特別是大中城市）相比，由于公共財政對農村的投入不足、覆蓋不廣，農村公共服務和社會事業發展相對緩慢。浙江新型城鎮化建設，要按照統籌城鄉發展的要求，以城鄉發展一體化為目標，把工作重心放到城鎮對農村的帶動和輻射作用上，鼓勵和支持教育、衛生、文化等事業，以及交通、通信、水務、養老等資源創新發展模式，采取集團化管理、連鎖式經營、市場化運作，互惠互利，向中小城鎮延伸。近年來，臺州、嘉興等地從實際出發推動優質公共資源下沉，不少地方實現了公共交通城鄉一體化、水務集團縣域化、三甲醫院托管縣鎮醫院、養老機構聯鎖、演藝單位聯營等，讓農村真正享受了城市文明，也極大地緩解了“城市病”。