有序推進國家生態公園創建

李炯 盧寧

創建國家生態公園是打造生態文明建設升級版、加快推進美麗浙江建設的新構想、新戰略，對于創造生態環境良好、生態空間山清水秀、生活空間秀美宜人十分必要，是實現欠發達地區生態崛起、綠色跨越、區域協調發展的需要，是實現生態產業化、產業生態化、促進生態經濟發展的需要，是實現生態建設模式創新、深化環境制度改革、釋放改革紅利的需要。

創建條件和可行性

國家生態公園理念源自于國家公園管理模式。國家公園是指國家為了保護一個或多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境教育而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。創建國家生態公園需要生態自然資源條件、歷史文化資源條件、休憩旅游居住條件、生態產業發展條件和生態政策保障等條件。在生態文明建設的進程中，浙江不少地區已經具備了創建國家生態公園的條件，一些山區縣甚至擁有整體性優勢。

一是生態自然資源保護良好呈現多樣性。浙江省現有林地面積661.12萬公頃，其中森林面積605.28萬公頃，森林覆蓋率達60.97%，居全國前列，其中森林覆蓋率超過70%的山區縣近20個。2011年，浙江省森林植被總生物量39766.38萬噸，碳匯總儲量19677.75萬噸，森林生態服務功能總價值3836.74億元。全省有國家級森林公園35個，國家級自然保護區5個，七大水系中獨自流入大海的河流6條。生態系統豐富多樣，生物種類繁多，是全國生物多樣性保護地區之一、國家東部生物基因庫。

二是生態文化樣式豐富彰顯多元品質。2013年，浙江省出臺主體功能區規劃，提出重點建設10個山區縣，這些縣生態文化品質各異。淳安縣是著名國家級風景區千島湖所在地，被游客譽為“全國最美、最整潔、最安全”的城鎮之一；磐安山清水秀，環境優美，有“浙中大盆景、天然氧吧城”之美名；開化縣以茶文化、根雕文化、江源文化、舉重文化享譽省內外；文成縣是劉基故里，銅鈴山森林公園被旅游學家譽為“壺穴奇觀，華夏一絕”；云和縣“千年歷史、千米落差、千層梯田”被攝影界譽為“中國最美梯田”；泰順廊橋在世界橋梁史上堪稱一絕，被國務院列為全國重點文物保護單位；慶元縣是“中國廊橋第一鄉”，“中國生態環境第一縣”、“中國香菇第一城”；龍泉市是著名的青瓷之都、寶劍之邦；遂昌縣被譽為“錢甌至源，江南綠海”；景寧縣的畬族風情在華東地區具有唯一性、在全國具有代表性。

三是生態產業初具規模各顯特色。旅游是山區縣的支柱性產業。2012年，10個生態功能區重點縣旅游人次約2630.86萬人，旅游綜合收入約110.77億元。在生態農業方面，磐安縣是國內著名的“中國香菇之鄉”、“中國藥材之鄉”、“中國生態龍井茶之鄉”；泰順是“中國名茶之鄉”、與景寧同為“中國農村水電之鄉”；龍泉是中國食用菌主產基地、“中華靈芝第一鄉”；開化被列為綠色生態農業示范縣、名茶重點縣；云和被評為無公害農產品產地。在生態工業方面，開化縣“一硅飛向藍天”，是浙江省硅產業基地、硅材料高新技術產業基地；云和縣木制玩具為地方的優勢產業，被冠以“中國木制玩具之鄉”和“中國木制玩具城”；淳安縣農夫山泉品牌享譽全國，紫光網絡、先芯科技等高科技產業穩步發展。

四是綠色發展思路清晰初見成效。2003年浙江省制定了《浙江生態省建設規劃綱要》，2010年出臺了《關于推進生態文明建設的決定》，2013年編制完成了《浙江省主體功能區規劃》，形成了系統的生態文明建設的規劃和政策體系。“十二五”規劃期，全省有10個縣把“生態立縣（市）”作為長期發展戰略，有5個縣提出創建國家級生態縣、生態名縣、中國綠色名縣戰略，不少市縣提出了生態宜居城市、中國最佳生態旅游縣、浙江休閑旅游名城、“山水家園、童話世界”等絢麗多彩的目標。至2012年底，臨安市、義烏市、磐安縣、開化縣、安吉縣、桐廬縣、洞頭縣、泰順縣、慶元縣9個縣市被國家環保部授予為國家級生態縣。2013年，開化縣在全省率先提出打造國家東部公園，將創建國家生態公園付諸實際行動。

創建構想與愿景

國家生態公園分布結構。依據區域生態稟賦特點和生態發展需要，浙江應該以國家森林公園、自然保護地為生態保護圈層，以歷史文化遺跡為生態旅游圈層，以綠色產業為生態經濟圈層，以鄉鎮村落為生態人居圈層創建若干個國家生態公園。國家生態公園創建標準有四：一是自然生態資源具有獨特性和完整性；二是歷史文化遺跡具有價值性；三是生態經濟發展具有可持續性；四是生態人居環境具有美觀人文性。參考浙江省主體功能區規劃以及生態功能區條件，下列縣初步具備創建國家生態公園條件并予以如下命名：安吉竹鄉生態公園、淳安千島湖生態公園、開化錢江源-古田山生態公園、遂昌神龍谷生態公園、龍泉鳳陽山生態公園、慶元白山祖生態公園、云和梯田生態公園、泰順氡泉生態公園、文成銅鈴山生態公園、磐安花臺山生態公園、仙居神仙居生態公園。

國家生態公園區域體系。以國家生態公園為中心區、以相鄰縣市的生態森林公園、地質公園、風景名勝區、歷史文化遺跡為半徑構建國家生態公園集聚區，如浙西國家生態公園集聚區、浙南國家生態公園集聚區、浙中國家生態集聚區。以國家生態公園為節點、以高速公路為主干線、以生態森林、生態河流、生態濕地、生態海洋、生態農業、生態旅游、美麗鄉村為景觀培育杭新景、滬杭甬、杭金衢、甬金-諸永、甬舟-沈海、龍麗溫6條綠色生態走廊，形成12個國家生態公園、三大國家生態公園集聚區、6條綠色生態走廊網狀化的國家生態公園體系。

創建國家生態公園目標。以美麗浙江為建設目標，生態自然資源有效保護，生態教育科研普及深入，生態休憩環境潔凈秀美，生態旅游豐富舒適便捷，生態經濟特色環保；生態資源資本化、生態品牌高價值化、生態投入社會化，生態貢獻多元化，生態代價低成本化；人與自然和諧相處，山區與城市協調發展，生態減量與生態生產交互平衡；全域綠色化、綠色景觀化，景觀公園化、管理現代化。

創建步驟與體制

創建國家生態公園是一項復雜的系統工程，涉及到區域規劃設計、財政轉移支付、生態補償方式、產業定位調整、人口“內聚外遷”、政府考核優化、體制機制創新等諸多方面。根據條件可以選取一個縣或兩個縣先行試點、逐步推廣。根據美麗中國建設進程，可以將2014-2015年作為國家生態公園創建的試點啟動期，2016-2020年為擴面推廣期，2020-2025為完善提升期，形成全省國家生態公園體系。

以創建國家生態公園為重點，全面提升生態功能區戰略層次，推進生態文明建設上新臺階。必須高度重視國家生態公園創建意義，不能將國家生態公園的作用和功能作狹義理解，而應該把它作為經濟發展的區域協調戰略，欠發達地區的綠色崛起戰略，生態功能區的精品打造戰略，生態文明建設示范戰略。應該把國家生態公園創建放到國家戰略層面，帶動發展方式轉型升級，推進生態文明建設品質化發展。

以生態圈層功能區規劃為引領，探索準入“負面清單”管理，推進生態經濟可持續發展。國家生態公園內部可以設置特別保護區、自然景觀區、文化保存區、生態農業區、生態工業區、生活休憩區等功能區域。不同的功能區域應該設置準入“負面清單”。如特別保護區應控制人類活動、嚴格禁止非保護性的設施建設；自然景觀區旅游設施須適量，禁止大規模開發；文化保存區嚴禁大規模改造與重建；生態農業區嚴格控制農藥和化肥的施用量，防止面源污染；生態工業區嚴格限制高污染物排放的企業和生產進入；生活服務區要嚴格控制污染物直排。

以完善財政性生態補償為基礎，探索市場生態補償機制，構建多元社會化的資金投入體系。國家生態公園的綠色基礎設施建設和生態保護需要資金投入。財政補償資金是重要來源，同時必須大力度拓展多元化和社會化的資金渠道：一是可以將一些有增值潛力的生態投資項目以合作經營模式向民營企業開放以籌措資金，或者以獨立經營權模式向銀行申請信貸資金；二是將一些經營績效有基礎、旅游業發展有優勢的國家生態公園以公司制模式向資本市場籌集資金；三是向社會環保組織、綠色機構和民眾尋求資金捐助；四是探索碳匯交易機制，運用市場機制向社會籌集資金。

以縣級行政管理為基本半徑，探索區域間合作機制，形成政府主導社會廣泛參與的治理機制。以一個縣為基礎，整合相鄰縣鄉生態資源組合成一個規模較大的國家生態公園，能夠較好發揮現有制度的行政優勢。同時，必須探索區域間政府合作機制、利益分享機制和管理方式創新。

以綠色發展為考核標準，強化生態文明建設導向，加快經濟發展方式轉變。要摒棄縣市政績考核一刀切做法，把創建國家生態公園的區域納入到綠色發展的統計和評價體系中。