德國軌道交通發展的借鑒與啟示

陳敏繆磊磊張奕

德國軌道交通發展的借鑒與啟示

陳敏繆磊磊張奕

軌道交通憑借其運能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優勢，勢必成為下一步交通發展的重點方向。德國軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發展值得學習和借鑒的對象

在經濟快速發展、城鄉一體化進程不斷推進的背景下，浙江城鄉居民出行需求持續增長，城市群、都市區城際之間逐漸形成了高強度的客流走廊。受土地、能源、環境等因素的制約，現有的以公路為主的交通模式既不符合可持續發展要求，又難以滿足快速增長的客貨運需求，同時也導致了交通擁堵的“城市病”。軌道交通憑借其運能大、能耗低、用地省和污染少等顯著優勢，勢必成為下一步交通發展的重點方向。德國軌道交通體系以安全、高效、方便、快捷聞名于世，是浙江軌道交通發展值得學習和借鑒的對象。

德國的建設經驗

德國是世界第四經濟大國，也是歐洲最大的經濟體。軌道交通在德國綜合交通體系中占有非常重要的位置，境內軌道總里程達48000公里，路網密度達到13.7公里/100平方公里，每萬人擁有線路長度約5.81公里，每年承擔超過3.5億萬噸的貨運量和22億人次的客運量。

德國的軌道交通發展已有170多年的歷史，其發展過程大致可以分為三個階段：第一個階段為大發展時期。德國鐵路興于工業化、城市化快速發展的19世紀上葉，19世紀80年代末鐵路格局基本形成，1920年成立國家職能部門——德意志國家鐵路全權管理全國鐵路。第二階段為停滯時期。二戰結束后至20世紀90年代，由于東、西德分裂和長期的政企合一管理體制，造成鐵路經營機制不靈活，效率低下，鐵路發展完全進入停滯時期。第三階段為再發展時期。1994年聯邦政府合并了東西兩德的鐵路網絡，組建德國鐵路有限公司，實行了政企分開、網運分離等一系列改革，大幅度增加對軌道交通建設的投資，德國軌道交通再次進入快速發展時期，逐步形成了城際間高速鐵路和區域快速鐵路為一體的層次分明、覆蓋面廣的綜合軌道交通系統。

軌道交通在經濟社會發展中起著重要的支撐作用。在德國推進工業化、城市化的過程中，強調通過政府的強勢推動、大規模的興建軌道交通來引領經濟社會的發展。軌道交通網的建設對經濟運行、物流和人流的合理流動起著重要的作用，促進了城市和區域之間交通基礎設施一體化的形成，促進了商品、服務、資金、信息、通勤等方面在更大范圍的跨區域合作，為產業轉移和形成新經濟增長點創造了條件。德國以汽車、貿易、物流為主體的產業經濟就是靠軌道交通來支撐的。

軌道交通對城市發展起著重要的導向性作用。德國的很多城鎮都是圍繞著軌道交通沿線建設的，形成了圍繞大城市的以軌道交通連接的多個衛星城的組團式城市群布局形態。德國正是實施了這種公共交通導向的城市發展模式，實現了土地使用與交通的協調發展。軌道交通沿線衛星城鎮提供的大量就業和居住機會，避免了柏林和科隆等大城市走“攤大餅”式的發展道路。

政府鼓勵以軌道交通為主的綠色交通方式。在德國，聯邦政府鼓勵人們使用公共交通或自行車和步行等交通方式，用經濟手段抑制私人汽車的使用。人們大量地乘坐軌道交通出行。在德國以軌道交通為主的綠色出行方式占綜合交通流量的比例已經接近50%。

軌道交通與其他交通方式無縫銜接。德國設立聯邦交通、建設與城市發展部(BMVBS)統籌管理交通運輸、國土開發利用以及城市規劃與建設，這就使得各種交通方式的發展是出于對社會經濟整體發展的考慮，確保各種交通方式之間的無縫銜接。比如法蘭克福機場，作為世界第八大航空港，沒有類似國內大城市機場的繁忙與擁擠。這與它便利的換乘條件，特別是它與大容量軌道交通的緊密銜接分不開的。

政府主導軌道交通的規劃建設。德國鐵路管理實行的是徹底的“政企分開”和“網運分離”模式。隸屬于BMVBS的聯邦鐵路局行使制定線路規劃、管制運營許可證等行政性職能；而路網管理、客貨運輸、車站服務等經營性職能則交由聯邦政府擁有其全部股權的德鐵公司（DB）承擔。其中，路網（包括高速鐵路、貨運鐵路和區域快速鐵路）的建設、擴能改造、養護維修和經營由DB公司旗下的德鐵網絡公司（DBNetze）統一負責。其資金主要來源于3個渠道：聯邦政府投資、政府貼息貸款和DB公司自籌。其中，政府投資和貼息貸款比例達到85%以上。

借鑒與啟示

“十一五”以來，浙江全力推進以客運專線為重點的鐵路建設，有效扭轉了長期以來路網建設嚴重落后的不利局面。截至目前，全省鐵路運行里程從“十五”末的1212公里增至2027公里，路網密度從1.19公里/100平方公里提升至1.99公里/100平方公里，達到了全國中等偏上水平。以滬杭、寧杭、杭甬客專，沿海、浙贛鐵路為骨干的省內高速鐵路交通網絡初具規模。在看到成績的同時，對照德國審視浙江鐵路發展，可以看到在很多方面還需要進一步加強和努力。

培育以軌道交通為主體的客運交通模式。當前，浙江客運出行以公路為主體，公路、鐵路、水運、航空的出行比例基本保持在94.7%、3.2%、1.6%、0.5%。隨著浙江城鄉一體化和城市群的快速發展，客運交通流量迅猛增長，公路交通占地多、能耗大、污染重等問題逐步暴露。發展環保、省地、高效、大容量的客運軌道交通是必然的趨勢。為此，應該“兩手一起抓”：一手抓建設，進一步加大投入，加快省內軌道交通體系建設，尤其是城際鐵路、市域（市郊）鐵路以及城市地鐵的建設；一手抓引導，在軌道交通網絡成熟的區域內，學習德國相關經驗，通過稅費等手段，增加公路交通尤其是私家車的使用成本，并向軌道交通進行橫向稅費補貼，引導民眾使用軌道交通方式出行。

重視發展城際及都市圈內部軌道交通。新型城鎮化是統籌城鄉發展的重大戰略。德國的經驗表明，城際軌道交通的擴散效應，可以使沿線城市之間成為優勢互補、產業對接、分工協作和個性化發展的有機整體；而都市圈軌道交通則可以引導城市向新區、郊區、中心城鎮發展，可有效縮短中心城區與外圍組團的時空距離，有利于拉大城市框架、改善和優化城市空間格局、降低中心城區的人口密度及交通需求壓力，促進中心城區與外圍組團的均衡合理發展。根據浙江城鎮體系規劃，未來浙江將形成“三群四區七核五級”的城鎮格局，而從省內軌道交通體系現狀來看，浙江省內路網的干線“主動脈”雖已基本形成，但干線網絡連接的多是大城市、中心城市，覆蓋面相對有限，難以全面支撐城鎮體系規劃的實現。下一步的鐵路工作應將重點放在發展城際和市域（市郊）軌道交通等支線“毛細血管”，擴大軌道交通干線網絡的輻射范圍，加強對新型城鎮化建設的基礎支撐。

加強省級層面對軌道交通建設的統籌規劃。一是規劃建設時序，根據省委、省政府的重大戰略部署以及各項目的運量預期、經濟評價和資金籌措情況，排定建設時序，確保項目實施的科學性和有序性。二是規范制式和標準，對于省內城際鐵路和市域鐵路應盡可能采取統一的制式標準，以便軌道交通上下兼容、互聯互通，方便群眾出行、減少換乘。三是指導客運站建設，客運站設置是軌道交通能否發揮預期效益的關鍵節點，參照德國的做法，客運站選址應盡量靠近市中心，以減少旅客的平均換乘距離，同時注重綜合交通的統籌協調，確保軌道交通與其他交通方式的方便換乘。

以政府資金投入為主推進軌道交通建設。軌道交通建設由于公益性強、投資大、回收周期長，多元化籌資困難是世界各國所面臨的普遍性問題。上一輪浙江合資鐵路建設高潮由原鐵道部主導，并承擔了大部分出資。隨著鐵路政企分開改革和建設資金日趨緊張，原有的“部省合資”模式已經難以為繼。近期國務院頒布了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號），明確了分類建設原則，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目的所有權、經營權，意味著上述類型的軌道交通項目建設與經營將主要交由省方負責。責任主體的轉化導致了三對新矛盾的產生：一是“財權”隨著稅改逐步上交和鐵路建設“事權”全面下放的矛盾；二是鐵路經營權歸屬省方和調度指揮權歸屬鐵路總公司的矛盾；三是沿線地方政府建設積極性高漲和融資渠道匱乏的矛盾。對此，參考和借鑒德國的相關經驗，建議國家有關部門一方面進一步研究深化財稅分配體制改革，開辟地方鐵路建設專項稅種或調整有關稅收的地方留成比例，確保地方政府“事權”與“財權”的相匹配；另一方面研究出臺對城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目建設融資及經營補虧的指導意見和配套政策，進一步加大國家層面的支持力度。在此基礎上，地方政府可以研究制訂相關政策措施，探索采取財政貼息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業資產等方式，引導社會民間資本參與軌道交通建設，進一步拓寬資金來源。

浙江省鐵路投資集團/浙江省城市化發展研究中心/浙江省鐵路投資集團