永嘉縣低丘緩坡開發利用探討

溫州市國土資源局 朱啟群

永嘉縣是浙江欠發達縣之一，總面積2677平方公里，山地丘陵面積2320.2平方公里，占全縣土地總面積的86.7%。近年來，隨著永嘉縣經濟社會的快速發展，工業化、城鎮化的推進，建設用地需求量越來越大，而耕地資源不足全縣土地總面積的14%，用地供需矛盾十分突出。可以預言，在今后一個相當長的時期內，低丘緩坡土地的開發利用，在全縣耕地開發、建設用地、村莊建設中的份額將越來越重。有著“八分半山半水一分田”之稱的永嘉，低丘緩坡土地資源豐富，低丘緩坡土地作為全縣土地資源的重要組成部分，為經濟和社會發展的供地作用將越來越顯現。因此，加快低丘緩坡資源的合理有序開發，有助于增加永嘉縣土地供給、緩解土地瓶頸，有助于實現耕地、林地占補平衡，保障全縣經濟社會快速發展。

一、永嘉縣低丘緩坡資源現狀

永嘉縣低丘緩坡土地資源豐富。根據《永嘉縣低丘緩坡綜合開發利用規劃》，通過低丘緩坡土地資源抽樣調查數據顯示，全縣共有低丘緩坡土地面積55.536萬畝，占全縣土地總面積的13.8%；潛在可供開發利用的面積為20.17萬畝，占全縣土地總面積的5.0%；通過對潛在可供開發利用的低丘緩坡土地按坡度級、海拔高程、交通條件等綜合分析，全縣近、中期可開發的低丘緩坡面積為6.8萬畝，其中可供開發為耕地3.6萬畝，可供開發為建設用地3.2萬畝。

二、永嘉縣低丘緩坡開發的總體思路

永嘉縣屬于山區縣，人多平地少，耕地資源相對匱乏，土地供需矛盾十分突出。為了節約耕地，緩解土地供需緊張矛盾，在開發利用思路上，對城鎮周邊、土地貧瘠的區塊，經規劃后適當利用為建設用地，以開拓發展空間、緩解建設用地緊張的矛盾；對土地層厚、有水源的地塊，經規劃后調整為耕地開墾區，以增加耕地資源、解決耕地占補平衡問題；對林地質量較好的成片林地，盡可能保持現狀，以增強生態功能、改善生態環境。

三、永嘉縣低丘緩坡開發的具體設想

經調查，全縣近期擬開發50個項目，開發總面積34560畝，其中擬開發為耕地項目36個面積27390畝，主要分布在北部山區鎮，其中巖坦鎮13個，鶴盛鎮9個，巽宅鎮、碧蓮鎮各4個，橋下鎮3個，巖頭鎮2個，上塘中心城區1個；擬開發為建設用地項目17個面積10170畝，主要分布于南部城鎮周邊，其中上塘中心城區4個，甌北城市新區5個，橋下鎮4個，沙頭鎮2個，橋頭鎮、鶴盛鎮各1個，主要用于發展生態旅游業、文化休閑基地。

四、當前低丘緩坡開發利用面臨的主要問題

2006年以來，永嘉縣按照《浙江省人民政府關于推進低丘緩坡綜合開發利用工作的通知》文件要求，積極推進低丘緩坡綜合開發利用工作，共開發耕地10200畝，保證了全縣耕地占補平衡。但仍存在投入力度不大，質量普遍不高；重點工程邊占邊補還存在面積缺失欠賬等諸多問題。具體表現在：

（一）認識理解較為陜隘

一是沒有從科學發展角度特別是可持續發展角度來理解低丘緩坡的開發利用，只注重開發而忽視了對低丘緩坡的保護，開發的后續發展缺乏通盤考慮，重在量的擴大而忽視質的提高。二是沒有從維護農民利益角度來理解低丘緩坡的開發項目，導致在低丘緩坡開發利用過程中出現損害農民利益的問題。

（二）林地政策存在瓶頸制約

林業法律法規對林地有明確的界定標準，《森林法實施條例》明確規定“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”，明令禁止毀林開墾。

（三）公共財政投入不足，開發利用技術難度加大

目前，永嘉縣對低丘緩坡開發利用工作高度重視，出臺了相應的扶持政策，但由于支持開發利用的公共財政還是相對較少。據初步測算，墾造水利設施配套較完善的糧田，每畝需投入30000元左右，墾造旱地每畝需投入25000元左右。

（四）少數鄉鎮、村干部積極性問題

目前，少數鄉鎮、村干部認為低丘緩坡開發情況復雜，點多面廣、政策性強，要承受做大量的群眾工作和解決信訪、化解矛盾等壓力，工作難度大，得到的實惠也不多。

五、推進永嘉縣低丘緩坡開發利用的對策建議

（一）提高認識，切實做好低丘緩坡開發利用工作

一是提高全社會對低丘緩坡綜合開發利用重要性和必要性的認識，由于永嘉縣土地經歷多次開發，存在著開發難度大、成本高等現實困難，不少干部群眾都存在畏難情緒，開發的積極性不高。各地各部門必須把思想統一到省委省政府的決策部署上來，深刻認識加快低丘緩坡綜合開發利用，是解決經濟社會發展用地需求的有效途徑，是提升新農村建設水平和改善農民生產生活條件的歷史性機遇，將低丘緩坡綜合開發利用作為經濟社會發展的基礎性，全局性工作，使全社會理解、支持、配合搞好低丘緩坡綜合開發利用工作。二是從可持續發展角度，重視對低丘緩坡的保護。低丘緩坡綜合開發利用工作要充分體現保護耕地、保障建設、保護生態的要求，科學、合理、有效利用土地資源。要按照科學發展、統籌發展、和諧發展、可持續發展的要求，立足于現行法律法規基礎有序推進，科學論證，合理權衡和選擇開發項目，杜絕無規劃盲目開發造成的不必要損失和浪費。

（二）因地制宜，科學做好相關規劃編制工作

一是進一步摸清家底。低丘緩坡的綜合工發利用是一項系統工程，要切實摸清低丘緩坡的區位、面積、權屬、自然狀況、利用狀況和適宜用途等基本情況，盡可能地把可供開發的低丘緩坡資源明確到具體地塊。調整相關規劃，進一步完善后備土地資源信息庫。二是進行充分的可行性論證研究，土地資源的可行性論證是土地開發決策的重要依據，對于確定為低丘緩坡開發后備資源的土地，應充分做好土地的適應性評價和開發潛力分析，找出制約土地開發的因素，要進行生態效益論證，分析開發可能對生態環境造成的影響和后果，制定相應的保障措施，避免由于開發造成的生態失衡。同時，還應該進行技術可行性論證，分析開發所需的技術水平和管理方法有沒有可能在現行的條件下實現。三是做好低丘緩坡的專項規劃編制工作。要按照“因地制宜、宜農則農、宜建則建、宜林則林”的原則，對低丘緩坡開發利用作出統籌安排，針對具體的開發區塊，要進一步編制好區塊開發利用詳細規劃，做好項目立項工作，并搞好項目設計。

（三）規范管理，提高低丘緩坡開發利用項目質量

一是突出重點。低丘緩坡開發項目投入資金大、技術要求高、開發周期長，不能“撒胡椒面”、“鋪攤子”，而應該突出重點，有的放矢。在實際推進過程中，應把坡度低、水電路配套方便、土層好（巖石少、易平整、成本低）的地塊作為重點開發區塊，優先有序開發。堅持“四個優先”的原則選定項目，即：低坡丘陵優先利用，水利交通條件便利的優先利用、群眾積極性高的地方優先利用、面積較大的區塊優先利用。二是強化整合。現在低丘緩坡開發利用規劃由各部門分別進行，各自為陣，不利于低丘緩坡資源的整合和綜合開發利用，在安排開發項目時，要堅持低丘緩坡開發與水利設施配套、農業綜合開發、農業示范園區建設、農村康莊工程、標準農田建設、示范村建設等項目有機結合，切實提高開發利用的質量和實效，努力實現國土資源利用良性循環和效益最大化。三是有序推進。在開發利用過程中要避免一哄而上、開發而利用率不高問題的發生，做到整體工作有序推進，以充分發揮土地的利用效率。四是規模適度。對大范圍的低丘緩坡進行平整應有計劃、有重點、區域統籌進行。要根據地形的變化進行布局、減少土方量，要避免地形對區域造成較大分割，加劇用地布局的破碎化。對于區塊較大的土地開發形式，可以對低丘緩坡的開發利用進行遠、中、近期的考慮安排。先進行統一規劃，然后分步進行，對資金的投入進行分解，形成良好有序的資金循環體系。

（四）加大投入，完善低丘緩坡開發利用扶持政策

省政府相繼出臺了低丘緩坡開發利用的扶持政策，這對低丘緩坡開發利用工作具有較大的推動作用，但扶持力度總體來說仍不夠強，應強化以下幾方面的工作。一是加大土地開發資金保障力度。土地開發專項資金要足額提取、專款專用。采用表土剝離方式開發的耕地質量好、成本高、允許按項目管理適當提高補助標準。二是加大規劃空間保障力度。在土地利用總體規劃中留足空間，優化建設用地布局，充分利用低丘緩坡土地資源。三是加大農轉用指標保障力度。在年度農轉指標的安排上，重點保障利用低丘緩坡土地的建設項目；對于低丘緩坡土地開發為耕地工作成效顯著的鄉鎮，建立指標獎勵機制。四是加大向上爭取的力度。積極呼吁省政府進一步出臺相關扶持政策，適當追加規劃建設用地指標（城鄉建設用地規模和新增建設用地規模指標），適度追加年度農轉用指標，以便加大引導力度、調動基層工作的積極性，進一步深入推進這項工作，更好地保護耕地、保障開發。五是充分運用市場機制。要按照“誰開發、誰利用”的原則，積極鼓勵和吸引各類經濟主體參與土地資源開發，推進開發項目投資多元化，確保綜合開發資金需求。

（五）生態優先，加強對低丘緩坡的生態保護

合理有序的土地資源開發整治，可以防止水土流失，促進生態環境保護。在今后的土地資源開發利用中，在設計綜合開發利用的方案時，就要有防止水土流失、確保一定的耕作層以及地力培育等措施和要求，以不破壞生態環境，有利于生態環境保護為出發點，做到土地資源開發與生態環境保護有機統一，堅持科學發展觀，走可持續發展道路，提高生態，經濟和社會效益。

（六）完善機制，加強對低丘緩坡開發利用土地的領導

低丘緩坡開發利用是一項綜合性的系統工程，涉及農村政策、森林資源保護、產業布局、城鎮發展、農田水利、生態環境、地質災害等一系列問題，涉及的地類多，歸屬部門分散，必須切實加強領導，確保低丘緩坡開發利用土地順利推進。一是建立健全部門協同機制。通過定期召開部門協調會，強化溝通，促進協作，充分對各部門的用地指標，用地布局以及發展計劃進行整合，做好開發中涉及審批問題的協調工作，積極爭取上級部門的支持。同時要杜絕開發過程中出現未批先用，批而不用的情況。二是建立健全長效監督機制。低丘緩坡開發及資金量大，用地單位多，必須建立嚴格的用地開發審核制度，資金使用管理制度，施工監理制度，竣工交付驗收制度和考核制度，確保按批準面積，批準用途進行低丘緩坡的開發利用。