臨安市城郊農民市民化問題 與調查思考

臨安市房屋征收辦公室 萬華根 王軍武 陳玲燕

臨安市城郊農民市民化問題 與調查思考

臨安市房屋征收辦公室 萬華根 王軍武 陳玲燕

“城郊農民市民化”，是指城郊農民在向城市轉移過種中，逐漸由農民轉變為市民的過程，其間伴隨著思想意識、行為方式和生活方式的變化。

從狹義上說，主要是指城郊農民在身份上獲得作為城市居民相同的合法身份和社會權利的過程，如居留權、選舉權、受教育權、社會福利保障權等。最明顯的標志就是獲得所在地的城市戶口及其相應的社會福利。

從廣義上說，主要是指在現代化建設過程中，借助于工業化和城鎮化的推動，使現有的傳統農民在身份、地位、價值觀、社會權利、居民素質以及生產、生活方式等各全面向城市市民轉化。

兩者的區別在于，廣義的“市民化”還包含居民成為城市權利主體的過程。從根本上說，農民市民化不僅僅是職業身份的轉變（非農化）和居住空間的轉移（城市化），更是農民社會文化屬性的轉變過程（市民化）和各種社會關系的重構過程（結構化）。城郊農民市民化就是要消除城鄉二元結構體制不合理的政策、制度和機制，從而實現與市民同樣的權利、義務和價值的轉化，真正成為完善的社會人。本研究要探討的是廣義上的城郊農民市民化問題。

一、臨安市城郊農民市民化的現狀分析

（一）城市建成區的現狀與問題

近年來，隨著臨安經濟持續較快增長，城鎮化進程駛入了快車道，在人口不斷增加的同時，城市建設日新月異，城市規模也快速增長。2011年，城市建成區面積13.2平方公里，城區戶籍人口16.40萬人，城區的登記辦證流動人口約4.85萬人。但是，長期以來城市化質量不高，主要問題是城中村改造效果不明顯，缺乏有效的工作機制和工作方法，造成拆遷不徹底或重復拆遷等現象發生。特別是城區拓展過程中，城郊村改城鎮居委會重形式轉換而不注重解決農民市民化的現象比較突出。

如錦北街道馬溪村，2006年前以蔬菜種植為主，集體經濟薄弱。2006年9月馬溪村被列入臨安首個新農村建設試點的“城中村”，更名為馬溪居委會，并按照“政府主導、村級主體、市場運作”的思路，拆舊建新，村民全部落戶馬溪苑，多余房產出售，為村集體積累資金；2008年利用村級留用地建設了臨安科技孵化基地，以廠房出租的方式增加年收入600余萬元；目前，馬溪東苑城市有機更新項目建成，城市化改造又邁進了一大步，人均年收入達到2萬余元?？梢?，城市建設的快速發展極大地改變城郊農村面貌，同時也更新了農民的傳統生活方式，廣大群眾和基層干部對個人身份的轉變、家庭收入的提高、居住條件的變化和物質生活的改善都由衷地稱道和感慨。但是，在農民向城市市民轉化的過程中還存在著諸多矛盾和現實問題。撤村建居后，名稱和公章都改成了居委會，但是農民的身份、保障等卻沒有發生大的變化。如爭取不到新農村建設項目，退伍軍人收入、意外事故賠償都按農民計算，而計劃生育方面卻又是按城鎮居民的政策等等。

（二）城市適建區的現狀與問題

根據城市總體規劃，中心城區適建區為城市新開發建設的地區以及規劃確定的城市發展預留用地，主要位于臨安經濟開發區北側勝聯區塊、科創新城東北區塊、石臨路北側低丘緩坡地區、林學院東湖校區西側、臨青公路沿線、玲瓏大道兩側、玲瓏工業園西南胥高線南側地區、長西線沿線大馬村區塊與太湖里區塊等，適建區面積25.3平方公里。

通過對適建區內部分村的實地調查中發現，部分村民對市民化意愿不高。主要原因有：一是經濟收入穩定，不想失去。適建區城郊村2012年人均收入達到16479元，部分農業主導產業明顯的城郊村，村民因為目前在土地上獲得的經濟效益可觀，不愿意放棄當前的生產生活狀態。如錦城街道橫街村，村民主要從事葡萄、梨頭、竹筍等產業，人均年收入17522元。二是居住條件寬裕，不想改變。部分村民對自己的居住地“有天有地”習以為常，不愿意受到房屋住宅的限制，抵制拆遷征地及安置等。三是生活狀態安逸，不想添負擔。有的村民因孩子在外地或者城鎮工作，有房有車，自己只要守好、管好房子和土地，就很滿足。

二、推進臨安市城郊農民市民化的途徑與對策

（一）選擇城郊農民市民化的有效途徑

按照臨安城市發展總體規劃的目標，到2020年，臨安中心城區將達到49.01平方公里、人口51.2萬人的規模，加快城鎮化成為臨安區域發展的必然趨勢。但怎樣推進城鎮化，城鎮化后城郊農民怎么辦，有很多路徑選擇。

第一方案是：農民進城?！稗r民進城”就是將城郊農民向城鎮轉移，即城郊農民放棄原有的農房、土地等生產和生活資料，通過進城安置的方式，成為新型城市居民。

第二方案是：就地轉化。“就地轉化”就是城鎮拓展中涉及到的村實行“撤村建居”，即將城鎮規劃范圍內的行政村，通過征地拆遷的方式，在原行政村所在地實行集中小區式安置。

第三方案是：異地集中?！爱惖丶小本褪菍⒁巹澐秶鷥鹊拇寮邪仓玫嚼铣菂^以外的地方。這種方式可以將一個村或者相鄰的村集中到一個新的地方實施城鎮化。

筆者認為：第一種方案就目前城鎮化進程來看，存在較多的問題，主要是城郊農民身份轉換成市民，但其未能享有城市市民的待遇。同時城鎮本身的容量更有限，普遍存在交通擁堵、看病難、就學難等問題，大量農民的涌入，城市病更加突出。第三種方案從以人為本的角度出發，同城郊農民“生我養我”的地方、“老祖宗留下”的地方不能放棄的觀念有強烈的沖突，而且容易造成不穩定因素。因此，本研究建議城郊農民市民化方案為“就地城鎮化”模式。

1.選擇這種模式的理由

一是符合臨安城鎮化發展的要求。目前，臨安老城區人口趨于飽和，而且城市交通、就醫、就學等公共基礎設施和服務無法滿足人口向城市轉移的要求。就地城鎮化能滿足城郊農民市民化后享受同城待遇，同時獲得城鎮化發展的空間。

二是符合臨安城鎮化規劃的需要。目前，臨安城鎮化建設已達到24平方公里，適建區還有25平方公里。為達到大城市等級標準，除了吸引農民工進城外，最主要的是將城郊人口轉化為城市人口。

三是符合城郊農民城市化的意愿。這種方式既拓展了城市空間，同時又滿足了農民“離房離地不離根”的意識需求。農民既沒有放棄原有的房產、田地，但沒有離開祖輩們留下的根基。

四是符合城郊農業產業發展現狀。絕大部分的城郊農民歡迎土地被征收，因為從農業上獲取的利益較小。雖然近年惠農政策與糧價上漲已可使種植業獲微利，但這可能只對欠發達地區農民起作用。賣地可解決養老、醫療保險與初步的發展資金，再說80%以上的城郊農民本來就不靠種地獲取生活來源。

2.就地轉移模式的主要做法

“就地城鎮化”就是農村人口不再一味地向城市遷移，而是堅持新農村建設與推進城鎮化同步，把散落的農村居民點適時適度聚集發展為新社區，并逐漸成長轉化為新城鎮，實現農民工人化、農業產業化、農村社區化，讓農民在就業、社會保障、醫療教育、住房保障等方面逐步與市民同權。

采用“就地城鎮化”這種模式，首先要確定“城鄉一體化、農村城市化、農業現代化、農民市民化”的郊區發展戰略，這是一個宏偉工程，它需要謹慎啟動、整體規劃、精心設計、分步實施。

就地城鎮化要以人為本，以維護農民的利益為核心，讓城郊農民自愿市民化，就是要讓農民從“地主”向“房主”轉變。一是通過集中拆遷安置，實現農民生活社區化，在保障農民利益與開發建設上，實施宅基地復墾。復墾的宅基地1/3用于建設安置房，1/3用作城鎮化建設經營，1/3用作新型工業化建設。二是推行土地交易或者流轉，通過土地制度改革，將城郊農民的耕地、林地以統一的標準進行轉讓，用于發展工業、現代農業和商貿服務業，以此來增加集體資產和農民收入。

（二）健全城郊農民市民化的政策保障措施

城郊農民市民化，不是簡單地把農民的身份置換成市民，這一過程還涉及戶籍制度、土地政策、社會地位、權益保障、思想觀念、行為方式、生活質量、社會參與等諸多問題，需要全盤綜合考慮城郊農民市民化過程中的政策保障。

1.統籌城郊規劃和資產管理

一是制定高品位的城鄉一體化規劃。規劃要著眼于區域的區位優勢與發展前景，統籌城鄉資源優化配置，基礎設施統一布置，功能區塊科學劃分，產業布局合理設置，社會事業項目均衡布局，為城市與城郊高度融合，協同發展，共同繁榮奠定了基礎。

二是制定集體資產處置辦法。建議實行集體資產股份化，即農村社區股份制改造堅持尊重意愿、循序漸進、逐步完善原則，因地制宜選擇模式，使農民定心、放心、安心。可分類進行資產處置：經營性資產比較多，有固定回報和收入來源的村，進行集體資產股份量化，股東按股分紅；經營性資產比較少，貨幣性資產比較多，可預先提取三年分紅資金，再量化到人，每年領取一定的生活補助；土地股份合作制，變土地承包權為村民股權，明晰土地使用權的產權，土地集中后由村統一經營或發包。

三是實行村級10%留用地發展模式，為今后集體資產的保值增值打下基礎，確保農民長遠利益。留出被征耕地總額的10%土地村級安置留用地，培植村集體穩定收入來源，主要操作方式有收購（由政府收購留用地，將其直接轉換為資金）、自建（村級為主自行建造標準廠房出租獲得收入）、集中建造（將各村留用地集中到工業區建造標準廠房統一出租獲得收入）三種形式。

2.統一拆遷安置和補償機制

一是完善土地征用補償安置制度，切實保障農民現有利益和長遠利益。針對原有土地征用補償政策的不足，規范出臺新的土地征用補償辦法，土地征用按片區綜合價進行補償，在現有法律框架內給予農民優惠補償。為解決集體資產因征地后的急劇增長與農民要求分掉集體資產之間的矛盾，出臺征地費處置“五步走”：除勞動力安置費足額發放到農民手中外，剩余土地補償費應用于補助失地農民的養老保險；留足今后新型合作醫療所需資金；以前五年村級管理費為基數年均遞增5%-10%預留今后幾年村級管理基金；如余下的資金，則用于集體資產的保值增值。對于集體資產的管理，原則上引導那些經營性資產較多、班子有較強經營管理能力的村實行農村社區股份制改革；對貨幣資產較多的村，引導他們投資建標準廠房出租并將資產折股量化到人，實行按股分紅，逐漸過渡；對底子薄、土地基本被征用的村實行村改居后終止村經濟合作社，進入城市系統。同時對集體資產保值增值、管理監督等作出了詳細處置意見，兼顧農民的呼聲愿望與上級的政策規定，是一條“中間道路”。

二是完善農村拆遷安置補償制度，讓農民獲得應得的利益補償，為農民營造良好的人居條件。在政策導向上堅持讓利于民，充分考慮失地農民的實際利益，采取了調產安置、貨幣結算、定點建造、房票結算做法。在安置房建設上，先征求被拆遷戶意見，如戶均150平方公里的住宅以70＋80、100＋50、150等不同類型供村民選擇。使被拆遷后的村民除自身居住一套房之外，可將另一套房出租，重新獲得生活來源，也減輕今后農民就業的壓力。拆遷過程中，力爭先建安置房，再拆舊房，一步到位?；蛘呖s短拆、建的過渡期，并給村民過渡期補助。這種“拆一還一”的政策優惠多，且人性化的安置房政策使農民滿意。

3.統攬城郊農民社會保障體制

一是完善基本生存社會保障。一要統籌養老保險基金，提高保障水平。落實以土地換保障的思路，采取政府、集體、農民三方各出一點，建立農民養老保障基金，確保及時足額支付。二要推進各類保障體系銜接，完善保障機制。重點做好原來農村養老保險、失地農民養老保險、城鎮職工養老保險三者的銜接。具體為：參加被征地農民養老保障可退出以前的農村養老保障；被征地農民可以以合作社為單位參加城鎮職工養老保險；已參加城鎮職工養老保險與企事業單位社會保險相同對待；與企業解除合同自謀職業的可按個體工商戶參加城鎮職工養老保險進行銜接。三要促進農民低保戶、五保戶向城鎮低保戶過渡，確保失地農民在身份轉變后享受居民同等待遇。四要實施大病統籌為主，醫療救助為補充的農村新型合作醫療制度，實行經管分理，定額補償，?？顚Ｓ谩＾r村新型合作醫療保障籌資失土農民與政府各承擔一半，根據實際醫療情況確立了45%-75%五個報銷檔次，每人還可享受兩年一次的體檢。

二是促進就業形態多元化。農民失地后，有一部分自主創業，有一部分有技能的可以自找就業門路，但更多的人需要政府幫助——經過技能培訓并幫助找到就業崗位或安排政府出資的公益性崗位。一能統籌城鄉培訓資源，實行統一培訓。在全市建立“市統一協調、鎮負責、村為主體，各部門齊抓共管”的就業與培訓機制，建立技能實習基地；整合師資力量，完善訂單式培訓，提高就業率。其次統籌城鄉就業優惠政策。積極制定稅費減免、培訓補助、用工補助、小額貸款等就業和自主創業優惠政策。再次統籌城鄉就業服務體系，建立三級就業網絡。建立人員檔案、用工信息。第四是統籌資金投入。失地農民的就業是項系統工程，要與城鎮居民就業統籌考慮，統一資金安排，共享信息資源，降低就業成本。

三是推進城鄉教育均衡發展。改革分級辦學管理體制，把全市中小學全部劃為區直屬學校，財政對農村教育傾斜。大力改善農村教師待遇。推進農村學校標準化建設。教育網絡、語音教室、校園音響系統、防盜報警系統配備到校，各中心小學都建成塑膠跑道運動場和風雨操場，所有學校都配有圖書室、音樂室等專用教育，鋼琴取代風琴，與城區同步使用鋼木結構課桌椅。實施教育扶貧計劃，財政專款對貧困家庭實行子女免費義務教育，多方努力，構筑了政府、企業、社會全方位的扶貧助學體系，確保區域內無因貧失學現象。

干重大問題的決定》中明確提出：“要深化農村土地制度改革，建立建設統一的建設用地市場，增加農民財產性收入?！边@為我們進一步落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，推進農村土地綜合整治，指明了工作方向，提供了政治保證。我們要認真學習貫徹黨的十八屆三中全會文件精神，進一步解放思想，轉變觀念，振奮精神，深化改革，為推進城鄉一體化進程，加快實現工業化、城鎮化和農業現代化作出應有的貢獻。