更好地發揮政府在流通領域中的作用

高鐵生

（中國市場學會，北京市100069）

更好地發揮政府在流通領域中的作用

高鐵生

（中國市場學會，北京市100069）

中國經濟體制改革的實質就是實現由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，中國經濟體制轉型本質上就是一個政府與市場之間關系調整的過程。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用”。而流通作為市場機制的實現形式，是政府方針政策在經濟生活中發揮重要作用的載體，當前我國與社會主義市場經濟體制相適應的市場流通體系的雛形或框架正是在政府主導下建立起來的。在流通領域，為更好地培育并建立符合社會主義市場經濟本質要求的新的流通體制及市場體系，推動市場流通體系轉型或重塑，一定要在重視市場機制自主調節作用的同時，更好地發揮政府的作用，解決多年來備受詬病的缺位與越位問題，從而進一步完善市場體系，為流通領域提供公共產品，維護流通秩序，營造良好商業環境。為更好地推動政府在流通領域作用的發揮，必須進一步深化改革，一要進一步厘清流通領域中政府與市場的邊界；二要切斷政企不分所造成的利益輸送；三要構建政府對大流通的統一管理與服務；四要進一步解決中央與地方之間的脫節問題；五要充分發揮社會組織在流通中的作用。

流通體制；市場機制；政府作用

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“要使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。”這一重要論斷為當前我們做好流通工作提供了堅實的理論基礎，為進一步的改革與發展指出了明確的方向。流通是市場機制的實現形式，也是政府方針政策在經濟生活中發揮重要作用的載體。由于歷史原因，改革開放初期政府在流通體系重建與發展中曾經發揮過主導作用，當前在重視流通中市場機制作用的同時，仍然有必要更好地發揮政府的作用。

一

我國經濟體制改革的核心是實現由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型。眾所周知，在計劃經濟時期，流通無論在理論認識上還是在實際經濟生活中，都是受到否定或排斥的，當時所謂的商業不過是由政府實施的產品分配而已。因此，當改革確定了建立社會主義市場經濟體制的目標后，擺在我們面前的一項重要任務就是建立與社會主義市場經濟相匹配的新的流通體制和市場體系。很顯然，這種市場流通體系的轉型或重塑與發達經濟體流通體系所經歷的自然發育過程截然不同。從現實出發，只能在政府主導下“摸著石頭過河”，通過“試錯”來培育或移植新的流通體制，這其中包括允許從商品貨幣關系中自發形成市場并引進發達國家的現代商業。這種轉型對我國流通經濟產生了深刻的影響，從而也會對政府在不同階段流通中作用的發揮產生深刻影響。

二

從計劃經濟時期延續下來的國營與供銷合作社商業并沒有成為新的流通體制與市場體系的基礎。改革開放初期，各級政府擔負起了市場再造的歷史使命。不少地方政府倡導興辦商業，甚至直接出資建立批發市場。我國改革開放初期的很多現貨批發市場以及其后的整個期貨市場體系基本上都是在政府推動下逐步發展起來的。不僅如此，政府還大規模投入流通基礎設施建設，建立并完善重要商品儲備體系；陸續出臺市場流通政策法規，加強市場秩序整頓；推進流通體制改革，放開商品價格管制，培育新型流通主體；積極探索商品供求平衡與進出口合理調控措施；逐步吸引外資進入國內流通領域，等等。可以說，在中國，與社會主義市場經濟相適應的市場流通體系的雛形或框架正是在政府主導下建立起來的。

三

中國經濟體制轉型從本質上看就是政府與市場間關系調整的過程。隨著市場體系從無到有逐步建立建全，市場機制在資源配置方面的能力不斷增強，理論界對市場作用的認識也不斷深化。對市場作用的認識和判斷由“基礎性”到“決定性”的演變正是對我國市場體系成長過程的確切反映。與此相應，政府在流通領域所起的作用也發生了重大的變化。隨著新的流通體制的不斷完善，政府有可能也有必要放棄主導地位，讓市場自身更多地發揮對商品供求與價格形成的決定性調節作用。在商業設施建設方面，可以更多地引入社會資本投資興辦；在零售商業業態結構方面，可以依靠市場競爭自然形成；在流通秩序整頓方面，可以充分發揮行業組織的作用。這些并不意味著政府退出流通領域，而是要求轉移重心并轉換發揮作用的方式，即由較多采用行政性干預手段轉變為較多采用經濟手段進行調節，由市場體系內部的重要參與者轉變為市場體系外部的監督者，由更多地側重于管理轉變為更好地提供服務。

隨著改革開放的逐步深入，我國流通領域出現了不少問題，其中一個非常重要的原因就在于，對政府在流通中所發揮作用的這種階段性變化缺乏足夠的自覺性。一些政府相關部門和工作人員存在某種施政慣性，改革初期的一些做法被沿習下來甚至形成了路徑依賴，對改革中的一些過渡性政策沒有根據形勢變化的需要推陳出新。

四

為更好地發揮政府在流通中的作用，必須解決多年來備受詬病的政府缺位與越位問題。缺位與越位盡管表現形式不同，但它們實際上都涉及到了流通政策調整的問題。改革開放進程中有些政策可能具有較長的作用周期，但更多的屬于那些因時制宜、因地制宜的短期政策，這類政策具有明顯的過渡性質。如果這些政策已經明顯失去了正效應而又不能及時“退役”，勢必會表現為政府作用的越位；如果某些替代政策不能及時出臺，就會表現為政府作用的缺位。當然，缺位也表現為，當市場流通中出現了一些新的問題或新的現象時，政府不能提出相應的對策。

這種缺位或越位現象的產生具有比較復雜的原因，其中政策被既得利益者“固化”是一個重要因素。這是因為，每一項過渡性政策都會導致不同的利益分配結果，既得利益者存在促使短期政策長期化的強烈愿望。正是這種利益驅動著他們通過設租尋租來阻礙政策的新舊替代，使政府的作用進退失據，進而表現出各種各樣的缺位與越位現象。

此外，理論認識上的誤區也會助長政府作用的越位。官場上長期存在對市場自發作用的深刻懷疑以及對政府自覺利用經濟規律的過度自信。甚至有一種觀點認為，資本主義市場經濟與社會主義市場經濟的本質區別就在于，前者是經濟規律自發作用，而后者是自覺利用經濟規律。這種錯誤的認識極易導致對政府干預合理性的夸大，妨礙我們正確認識并處理市場失靈與政府失靈之間的關系，以至于隨著市場體系的不斷完善，忽視了一些原本需要依靠政府公共政策解決的問題現在是可以通過制度創新由市場機制更加富有成效地解決的。

五

為更好地發揮政府在流通領域的作用，有賴于進一步深化改革。當前流通體制改革所面臨的任務主要包括以下幾個方面：

1.進一步厘清流通領域中政府與市場作用的“邊界”

該歸政府管理的歸政府管理，該歸市場調節的歸市場調節。政府應結合流通發展的不同階段及時推出“負面清單”，讓企業遵循市場規律自主決策。為規范政府這只“有形之手”，有必要明確“權力清單”，將政府干預控制在有限范圍之內。與此同時，也要為政府各相關部門制定明晰的“責任清單”，以防止政府應盡責任缺失。

2.切斷政企不分所造成的利益輸送

重點要劃清政府與壟斷企業之間的關系，針對一些原來從政府部門分離出去的壟斷企業，要嚴防官商之間進行利益勾連。

3.構建政府對大流通的統一管理和服務

應當努力消除與流通相關的各有關部門之間因趨利避責而形成的多頭介入與相互推諉，盡快形成對整個流通領域統一高效的管理和服務。

4.解決好流通工作中中央與地方之間的脫節問題

防止在流通領域出現中央放權而地方收權、中央順調而部門或壟斷企業逆調等不協調現象。當前迫切需要解決的就是因利益脫節而導致的中央政策到位而地方行動缺位的問題。

5.充分發揮社會組織在流通中的作用

社會組織是市場經濟重要的利益相關方。流通領域出現的許多問題不僅涉及到政企關系，而且涉及到政府與社會群體、社會組織之間的關系。市場機制對社會資源的高效配置離不開社會中介組織的作用，市場中介組織是完整市場體系不可或缺的組成部分。政府在流通中作用所表現出的缺位或越位，實際上正是社會組織不在其位的結果。因此，應當充分調動社會組織的積極性，使社會組織在流通中充分發揮自己的專業特長以及廣泛聯系社會群體利益的優勢，這樣做不僅不會削弱政府應有的作用，而且能夠使社會組織成為政府作用的有益補充。這方面可以借鑒國外成熟經驗，在進行重大流通決策之前，通過召開各種評議會、審議會、聽證會，重視社會反響，關照社會利益。

六

現階段政府在流通中的作用主要體現在以下三個方面：

1.進一步完善市場體系

經過三十多年的改革與發展，具有中國特色的市場經濟體制初步建立。政府重建市場體系的歷史任務基本完成。但是，與商品市場體系相比，我國的要素市場體系仍然不夠健全，現貨市場體系中的中遠期交易形式仍然不夠規范，期貨市場的規模和結構與發達市場經濟體相比仍然存在很大差距，重要商品流通中仍然存在相當嚴重的壟斷現象，某些領域存在的政企不分問題尚未得到徹底解決。在現代信息技術飛速發展的條件下，如何改造傳統商品交易方式，把虛擬市場與實體市場更好地結合起來，還需要政府通過高效管理與優質服務加以妥善解決。

2.為流通領域提供公共產品

這包括流通基礎設施中一些建設周期長、投資回收慢的重大項目，由于私人部門缺乏積極性，仍然需要由政府來進行投資。這類項目包括：

（1）流通基礎設施建設。如全國性或區域性重要物流設施、農副產品的冷鏈倉儲運輸體系，以及為解決農產品買貴賣難問題，政府以直接投資或持有控股權等方式建設了一批中央批發市場，等等。

（2）信息網絡建設。需要由政府出面，借助現代信息技術，搭建具有廣覆蓋、高效率特點的重要商品及服務交易的信息收集與發布系統，以便為生產企業、經營企業和廣大消費者及時發布有關供求價格的動態信息。

（3）標準體系建設。為更好地解決產品運輸、包裝、檢驗等方面標準不統一不銜接的難題，當前政府非常有必要加快推進標準體系建設。

（4）調控體系完善。政府應當通過制定發展規劃來解決地區之間流通發展不平衡的問題，并通過進出口實現國內外兩個市場兩種資源的銜接與優化利用。

3.維護法治營商環境

為了從根本上營造良好的商業環境，必須堅持依法營商、依法治市。其中，包括推進以打破地區封鎖和行業壟斷為主要內容的市場秩序整頓工作，對市場流通中違規違法現象的懲治要始終保持高壓態勢。堅決反對地方對制假售假及侵犯知識產權行為進行偏袒與保護。糾正對外商投資流通給予超國民待遇的錯誤做法。正確疏導零供關系，推動線上線下公平稅負，進一步從整體上減輕流通企業稅費負擔。除此之外，政府還應大力推動商業領域誠信體系建設，發展社會仲裁服務和第三方鑒定與檢測組織，降低經濟糾紛處理成本。

當然，政府維護法治營商環境需要從自身做起，認真解決好因政府行為不當而給市場秩序造成的某些不良影響，特別是要堅決杜絕各種以治理為名義、以牟利為目的的違規執法及創收執法亂象。

＊本文系作者在上海大學經濟學院“2014現代流通發展與貿易創新學術研討會”上的講話。

Give Full Play to the Roleof Government in the Field of Circulation

GAO Tiesheng
（ChinaMarketingAssociation,Beijing100069，China）

The essence of China's econom ic institutional reform is to realize the transformation from planned economy to socialistmarket economy;the essence of China's econom ic institutional transformation is the process of adjusting the relation between government andmarket."Giving play to the decisive role ofmarket in resources distribution and giving full play to the role of government"is put forward in The Decision on Major IssuesConcerning Comprehensively Deepening Reforms,whichwas adopted at the close of the Third Plenary Session of the 18th CPCCentral Committee.As the realizing form ofmarketmechanism, circulation is the carrier for the government policies and guidelines to play the role in econom ic life;at present,the rudiment or framework ofmarket circulation system suitable to socialistmarketeconomy is established under the guidance of government.In the field of circulation,to better cultivate and establish the new circulation system and market system meeting the fundamental requirement of socialistmarket economy and promote the transformation and rebuilding ofmarket circulation system,we should give full play to the role of governmentwhile payingmore attention to the automatic adjustmentofmarketmechanism,and solve the problem of being absentand off-side;w ith the help of that,we could further improve themarketsystem,provide public goods for the field of circulation,maintain the order of circulation and create the sound business environment.To better give full play to the role of government,wemust further deepen reform by:first,further clarifying the boundary between government andmarket in the field of circulation;second,solving the problem of tunneling broughtby the integration of governmentadm inistration w ith enterprises;third,promoting the unified management and service provided by the government for the circulation;fourth,further solving the problem of disjunction between central and local governments;and fifth,giving full play to the role of social organization in circulation.

circulation system；marketmechanism；the role of government

F259.2

A

1007-8266（2014）12-0004-04

高鐵生（1940-），男，經濟學博士，中國市場學會理事長，中國人民大學兼職教授，博士生導師，曾在國家物價局、國家計委工作，任司長，1998年7月～2001年8月在國家糧食儲備局、中國儲備糧食管理總公司工作，任局長、黨組書記，總經理、黨組書記，主要研究方向為流通經濟。

責任編輯：陳詩靜