臺(tái)州市域鐵路嘗試PPP模式

屈文斌 徐良

臺(tái)州市域鐵路嘗試PPP模式

屈文斌 徐良

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)單靠政府資金已不能滿足需求，民間資本的作用愈發(fā)凸顯。近年來(lái)出現(xiàn)的PPP(Public—Private—Partnership)融資模式（即公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式），是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。

PPP模式總體可以分為廣義和狹義兩種。從廣義上看，PPP包括外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化等內(nèi)容；從狹義上看，PPP主要強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)全過(guò)程合作，政府和社會(huì)資本組成的項(xiàng)目公司，針對(duì)特定項(xiàng)目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，等到特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司終結(jié)并將項(xiàng)目移交給政府。目前，狹義的PPP融資模式在具體實(shí)施過(guò)程中大體可以分為兩種模式，一種為前補(bǔ)償模式（SB—O—T，又稱建設(shè)補(bǔ)償模式），另一種為后補(bǔ)償模式（B—SO—T，又稱運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償模式）。前補(bǔ)償模式是將項(xiàng)目的投資分為公益性與盈利性兩部分，盈利性部分吸引社會(huì)投資者投資建設(shè)，公益性部分由政府投資并通過(guò)租賃的方式將使用權(quán)讓渡給社會(huì)投資者。后補(bǔ)償模式則是由政府與社會(huì)資本共同出資組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府部門(mén)對(duì)預(yù)先核定的運(yùn)營(yíng)虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

在實(shí)施PPP過(guò)程中，一是需要注重項(xiàng)目選擇和具體形式的選擇。當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目滿足以下條件時(shí)，政府可以考慮采用PPP模式：對(duì)民營(yíng)伙伴的加入不存在法規(guī)管制；服務(wù)對(duì)象歡迎民營(yíng)伙伴的加入；潛在民營(yíng)伙伴之間存在著競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以達(dá)到低成本高效率的目的；服務(wù)的產(chǎn)出可以被簡(jiǎn)單的度量和定價(jià)；通過(guò)對(duì)客戶的收費(fèi)可以很快收回成本；可以提供創(chuàng)新機(jī)會(huì)；有利于促進(jìn)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是需設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目融資是否能夠成功最主要的因素是項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理。三是政府的角色轉(zhuǎn)換。PPP模式離不開(kāi)政府的積極推動(dòng)，但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化也是非常重要的。政府應(yīng)由過(guò)去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的作用。四是形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí)，政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤(rùn)收入。

臺(tái)州在市域鐵路建設(shè)中嘗試PPP模式的探究。臺(tái)州市域鐵路一期擬建設(shè)65KM、設(shè)站22座，投資概算約200億元。該方案實(shí)現(xiàn)了臺(tái)州椒黃路三區(qū)與溫嶺副中心的連接，解決了臺(tái)州近期最大交通走廊的出行需求。

根據(jù)市域鐵路一號(hào)線的初步設(shè)計(jì)，可以將項(xiàng)目整體劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的建設(shè)投資，占總投資的70%，由市鐵投公司為主投資完成；B部分包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，占總投資額的30%，通過(guò)招投標(biāo)的的形式選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，有豐富的軌道交通運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力的大型企業(yè)比如北車(chē)集團(tuán)組建特許公司來(lái)完成。一號(hào)線建成后，特許公司負(fù)責(zé)全線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)，以及站內(nèi)商業(yè)的經(jīng)營(yíng)，通過(guò)票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入收回投資。特許經(jīng)營(yíng)期間，特許公司每年要支付給市鐵投公司A部分的租金，租金在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)加以明確。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將B部分無(wú)償移交給市鐵投。

市域鐵路一號(hào)線A部分的投資額約需140億元，以目前臺(tái)州的財(cái)政狀況解決難度依然較大，可以通過(guò)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?組建鐵路基金+銀團(tuán)貸款形式加以解決。

基金側(cè)重于解決A部分項(xiàng)目資本金，設(shè)計(jì)成以基金優(yōu)先股的形式加入市鐵投公司，最終鐵投公司回購(gòu)股權(quán)實(shí)現(xiàn)基金退出的形式，擬設(shè)計(jì)規(guī)模30億—50億元，期限為5+5。

債券及貸款側(cè)重于解決余下的資金缺口。項(xiàng)目收益?zhèn)鳛閲?guó)家發(fā)改委最近推出來(lái)的創(chuàng)新品種，有許多傳統(tǒng)企業(yè)債券不具備的優(yōu)勢(shì)。一是對(duì)于發(fā)行主體沒(méi)有成立時(shí)間、資產(chǎn)規(guī)模、盈利情況等硬性要求；二是無(wú)發(fā)債通道指標(biāo)要求；三是發(fā)債額度放寬到不超過(guò)募集資金投向項(xiàng)目總投資額的60%，而不是傳統(tǒng)企業(yè)債規(guī)定的不超過(guò)凈資產(chǎn)的40%。因此，理論上臺(tái)州可以爭(zhēng)取發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?4億元，如果臺(tái)州在包裝過(guò)程中能夠?qū)+B兩部分整體打包發(fā)債，可以爭(zhēng)取發(fā)債120億元的額度。根據(jù)當(dāng)前銀行間債券市場(chǎng)利率不斷下行的趨勢(shì)判斷，以不低于AA級(jí)別測(cè)算，項(xiàng)目收益?zhèn)哪昊士傮w在7%以內(nèi)，債券存續(xù)期為5-10年。余下不足部分，可以考慮審核復(fù)雜、門(mén)檻較高的銀團(tuán)貸款加以彌補(bǔ)。

作者單位：臺(tái)州市發(fā)展和改革委員會(huì)