加快推進城鄉建設用地增減掛鉤的幾點思考

余姚市國土資源局 何亞芳

統籌城鄉發展，是進入新世紀以來黨中央、國務院作出的一項重大戰略決策，也是今后一個時期引領寧波經濟社會全面協調可持續發展的重要工作，對促進城鎮和鄉村科學發展、和諧發展意義重大。黨的十八屆三中全會明確提出“要健全城鄉發展一體化體制機制”，在統籌城鄉發展過程中，國土資源部門要積極做好優空間、促發展、守紅線和保民生工作，以農村土地綜合整治為抓手，用足用活“城鄉建設用地增減掛鉤”的政策，進一步優化城鄉建設用地布局，促進耕地保護和農業現代化建設，努力推進“三農”發展和保障城鄉一體化發展。

一、充分認識實施“城鄉建設用地增減掛鉤”試點工作的重要意義

所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”（以下簡稱“增減掛鉤”），是指將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊區塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，進行“封閉運作、整體審批”，實現項目區內耕地面積有增加、質量有提高，建設用地總量不擴大、空間布局更合理。隨著城鄉一體化進程的不斷推進，農村土地節約集約利用水平不高、土地資源供需緊張的矛盾日益突出。以“增減掛鉤”試點工作為切入點，加快實施土地整治，是實施土地利用總體規劃，落實“增減掛鉤”復墾任務，確保調控規劃期內新增建設用地規模的基礎保障；是緩解經濟社會發展用地供需矛盾、破解保障發展和保護資源“兩難”局面的重要出路；是嚴格保護耕地和提高耕地質量、促進土地集約經營、確保糧食生產安全和生態環境的有效手段；是優化城鄉建設用地布局、落實城鄉統籌、有效推進城鎮化和建設幸福美麗新家園、改變農村面貌的現實可靠的載體和抓手，有利于拉動投資和GDP的增長，對于加快實現寧波“兩個基本”目標和“四好示范區”建設具有重要戰略意義。

（一）迫切必要性

一是破兩難。通過實施“增減掛鉤”，合理撤并農村零星居民點，推進農村建設用地整理復墾，達到保護耕地資源，實現耕地占補平衡，還有利于拓展建設用地空間，推進城鄉建設用地的合理布局和協調發展，保障經濟社會發展對土地資源的剛性需求。二是擴內需。“增減掛鉤”的實施，不僅有力推動了農村基礎設施建設，促進農業產業結構和經濟結構的調整，增加農民收入，加快農民奔小康的步伐，促進了城鄉統籌發展，有利于城市化水平的提高，拉動GDP的增長。三是優結構。“增減掛鉤”的實施，將有效整合農村建設用地，改變過去布局分散，結構“散、大、亂、差”的局面，形成“工業項目向開發區（園區）集中，農民居住向城鎮及中心村集中，基本農田向保護區集中”的集聚效益和規模效益，優化用地結構布局。四是惠民生。當前寧波不少農村的基礎設施建設還比較滯后，環境臟亂差的問題仍較突出。通過實施“增減掛鉤”，大力推進新農村建設和舊村改造復墾工作，加大農村基礎設施配套建設及環境整治的力度，可大大改變農村面貌、改善居住環境，提高農民的生活質量。

（二）現實可行性

現行土地利用總體規劃實施以來，在嚴格實行土地用途管制、促進耕地資源保護等方面發揮了重要作用，但是由于寧波經濟社會發展較快、建設用地量大，規劃建設用地規模和空間布局已不適應當前經濟社會發展的需要；同時一些地方尤其是農村，用地較為粗放、節約集約利用水平較低，現狀人均建設用地規模已遠超“國標”。針對這種狀況，必須科學編制和嚴格實施土地利用總體規劃，嚴控建設用地增量，盤活存量，盡可能少占耕地，尤其要在減少農村建設用地規模上下功夫，合理撤并農村零星居民點，推進農村建設用地整理復墾，達到保護耕地資源，實現耕地占補平衡，確保完成全市本輪規劃期內11.43萬畝的“增減掛鉤”任務。

二、現狀及存在的主要問題

（一）工作的開展情況

根據國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）和浙江省委辦公廳、省政府辦公廳《關于深入開展農村土地綜合整治工作扎實推進社會主義新農村建設的意見》（浙委辦[2010]1號）等文件精神，2010年以來，寧波市進一步統一思想、提高認識，抓住機遇、迎難而上，緊密結合新農村建設、農房兩改等工作，積極申報農村土地綜合整治項目，穩步推進“增減掛鉤”工作。

土地更新調查數據顯示，寧波市農村居民點面積約68萬畝，分別占全市土地總面積和建設用地總面積的4.67%和34.58%，農村建設用地占全市建設用地的比例較高。按照本輪土地利用總體規劃確定的800萬總人口和75%城鎮化率計算，至2020年，全市農村人口將減少至200萬。按農村人均建設用地130平方米推算，全市農村建設用地復墾理論潛力約29萬畝。

據國土資源部“增減掛鉤”在線監管系統統計，2013年，寧波市經省政府批準立項的農村土地綜合整治項目共57個，批準使用“增減掛鉤”周轉指標3357畝。2010年以來累計批準立項128個，批準使用“增減掛鉤”周轉指標8942畝，應復耕面積9138畝，實際已完成復耕1592畝，各縣（市）、區拆舊地塊復耕整體進度都較慢。其中，2010年批準、今年到期需通過省級驗收的項目3個（象山2個，鄞州1個），應復耕面積321畝，實際只完成復耕114畝（目前均已申請延期）。

（二）存在的主要問題

寧波市的農村建設用地復墾潛力較大，但實施的面積相對較少，與國家關于加快農村建設用地復墾的要求存在一定差距，同當前的新農村建設和城鄉統籌發展還不相適應，進一步推進這項工作仍存在安置地塊落地難、拆舊復耕難、資金落實難等一系列問題。

1.安置地塊落地難。安置地塊受規劃約束難以落地。鄉鎮規劃空間不足，安置地塊大多不符合土地利用總體規劃（位于有條件建設區），但又申請不到使用規劃預留指標，難以落地。

2.拆舊復耕難。一是部分鄉鎮政府只重爭取周轉指標，重建新輕復耕，復耕工作沒有擺上重要議事日程，相對滯后；二是部分群眾不理解，沒有一定的經濟利益，不愿搬遷。有些項目雖然立項前簽訂了搬遷協議書，但實施時，部分群眾仍以各種理由阻止拆遷，實施拆遷難度大，特別是平原地區的群眾，以及建新戶、非農戶、特困戶。

3.資金籌措難。農村土地整治需要大量資金，加上我市農村宅基地利用現狀不同與湖州、嘉興市，相對來講，我市農居點分布較集中，建筑密度大、容積率高，優先用于安置用地后，可用于城鎮建設使用的節余指標少，投入成本平均攤到每畝節余指標的成本相當高。從各縣（市）、區實施情況來看，一方面，雖然個別地方整合了農房兩改、下山移民等各類補助資金，或從土地出讓金中提取部分資金，但也僅是杯水車薪。另一方面，雖然結余指標可以調劑，但也僅限于本縣（市）、區，而我市象山、寧海等地的土地出讓金本來就不高，掛鉤后資金仍不足以平衡。由于受宏觀調控政策影響，尤其是近期房地產市場不景氣，掛鉤的經營性地塊的招拍掛價格大幅下降，個別下降幅度達到50%，從而導致項目計劃是資金平衡的，而實際實施中資金出現了很大缺口，項目實施成難題。

4.指標按期歸還難。根據規定，“增減掛鉤”試點周轉指標要在2-3年內歸還，省國土資源廳最新下發的《關于加強和改進農村土地綜合整治項目報批和實施工作的通知》（浙土資發[2013]20號）文件中也明確了可適當延長6個月至1年。但是從項目實施的實際情況來看，一方面，拆遷難導致項目計劃調整，而影響整體進度。另一方面，一個項目要完成前期、報批、供地、建設、搬遷安置、復耕、驗收等一系列環節，時間上周期長，按期歸還成難題。

三、下一步對策建議

（一）總體思路

“增減掛鉤”必須全面貫徹落實科學發展觀，借勢借力城鄉一體化改革發展工作，在嚴控城鄉建設用地總規模的前提下，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點，以鄉鎮為實施單位，統盤謀劃、因地制宜，試點先行、有序推進。

1.統盤謀劃，因地制宜。要進一步發揮規劃對城鄉空間資源配置的引領作用，按照“城鄉一張圖，全市一盤棋”的要求，注重頂層設計與基層創造、拓展增量與優化存量相結合，加強整體設計和系統安排，結合各地經濟產業發展狀況，郊區、平原、山區不同資源稟賦條件及土地利用結構等情況，科學編制集產業發展、基礎設施、公共服務、農田水利、環境治理等于一體的中長期發展規劃（計劃），明確各建設項目的目標任務、區域定位、實施步驟、保障措施，加快農業農村集聚、集中、集成、集約發展。

2.試點先行，有序推進。全市計劃選擇30個左右鄉鎮（8個衛星城市、14個中心鎮以及8個其他鄉鎮）先行試點。列入試點的單位，要落實相關責任人員，及時做好與城鎮建設規劃等相關部門和行業規劃的銜接，科學合理地編制“增減掛鉤”試點實施方案（需報寧波市級相關部門審定），做好定量、定位、定序工作，并結合當地工業化、城鎮化進程，循序漸進、分批組織實施。在保質保量完成試點工作的基礎上，選擇在自然條件較好、經濟較發達、復墾潛力較大、政府和農民積極性較高的地區逐步推廣實施。

（二）加大政策創新扶持力度

實施方案經批準的試點鄉鎮，可享受如下政策“傾斜”：

1.加大規劃方面支持力度。做好土地利用總體規劃與城鄉建設規劃、產業發展規劃及新農村建設規劃等的銜接，為當地基礎設施、社會公建、民生保障以及經濟發展重點項目落地創造條件。可以通過規劃中期評估工作，對于本鄉鎮的剩余規劃新增建設用地指標，優化空間布局；對本縣域范圍內其他鄉鎮的“增減掛鉤”規劃指標，適當收回調劑給試點鄉鎮；市、縣兩級配套支持一定數量的規劃預留指標。

2.加大計劃方面支持力度。按照規劃期內剩余新增建設用地規模和“增減掛鉤”復墾任務比例，統籌確定切塊下達計劃指標和“增減掛鉤”周轉指標。可以對城鄉一體化發展項目，市統籌計劃指標適當予以“傾斜”；對試點鄉鎮安排專項計劃指標，用于保障拆遷安置中的基礎設施、社會公建等項目用地；通過計劃指標“獎勵”等措施，想方設法加快推進農村建設用地復墾工作。

3.加大資金方面支持力度。加大各類資金籌措補助力度。加大項目投入和資金整合力度，積極落實中央關于新增建設用地土地有償使用費用于農村土地整治和“增減掛鉤”試點工作政策。整合相關涉農資金，集中使用，發揮資金的疊加效應和規模效益。同時要鼓勵社會資本參與和多渠道資金運作模式。鼓勵各金融機構積極研究完善城鄉一體化金融服務體系，增強金融支持和政策扶持，確保滿足“增減掛鉤”合理融資需求，尤其是利用好國家開發銀行這個平臺，簡化工作程序，優化融資服務，經批準的試點實施方案作為融資的重要依據。

4.探索創新征地拆遷模式。嚴格落實政府是征地拆遷第一責任人，試點鄉鎮負責具體實施。工作中應優先安排農民搬遷安置、農村公共設施和非農產業發展等建設用地。統籌城鄉拆遷補償政策，逐步實現按“磚頭”補償向按“人頭”補償轉變；落實農民后續保障措施，逐步建立起“經濟補償、就業扶持、社會保障”三位一體的補償安置機制，真正實現被征地農民生活水平不降低、長遠生計有保障。

（三）切實加強組織領導和管理考核

1.加強組織領導。各縣（市）、區政府要把“增減掛鉤”試點作為近階段的重點工作來抓，鄉鎮政府（街道辦事處）作為實施農村土地整治的責任主體，全面負責落實。各有關部門要按照職責，緊密配合、分類指導，做好試點工作的服務和管理。農辦要全面負責和協調指導，統籌把握“增減掛鉤”試點工作的總體進展；國土資源部門要加強政策研究和業務指導，具體負責組織“增減掛鉤”項目土地利用總體規劃調整和項目申報等工作；財政部門要制定落實支持農村土地整治相關財政政策；規劃部門要負責指導做好村鎮規劃的編制、建設項目選址及布局規劃等；建設部門要負責基礎設施、公建配套等建設工作及質量監管。

2.完善考核獎懲。“增減掛鉤”試點工作要納入各級政府和相關部門年度工作目標責任、耕地保護目標責任和新農村建設目標任務考核，對試點項目的法定負責人的干部晉升，要與試點中期評估等工作相掛鉤。要建立“增減掛鉤”指標考核體系，將“增減掛鉤”項目報批情況、拆舊復墾完成情況、日常工作執行情況和規劃期內新增建設用地規模消化情況等作為考核的重要內容。