做好公路項(xiàng)目占用耕地后表土剝離工作的思考

臺(tái)州市沿海高速公路工程建設(shè)指揮部 孫 濤

耕作層土壤是自然界風(fēng)化并凝結(jié)人類勞動(dòng)，經(jīng)過幾百年甚至上千年形成，且不可再生的寶貴資源，也是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的前提和基礎(chǔ)。項(xiàng)目建設(shè)占用耕地后，剝離后的耕作層可用于土地整理項(xiàng)目的表層覆土、基本農(nóng)田的土壤改良、消耗土壤的種植業(yè)的土壤補(bǔ)充、毀損地的復(fù)耕和中低產(chǎn)田改良等。因此，在耕地保護(hù)形勢(shì)愈加嚴(yán)峻的背景下，認(rèn)真研究并做好耕作層土壤剝離和再利用工作，有著深遠(yuǎn)的意義，既是能否堅(jiān)守18億畝耕地紅線的大事，也是利國(guó)利民利子孫的好事。

近幾年來，省、市各級(jí)有關(guān)部門積極探索，取得了明顯成效，但目前仍停留在試點(diǎn)階段，尤其是公路建設(shè)項(xiàng)目還存在著思想認(rèn)識(shí)不到位、實(shí)施范圍不明確、運(yùn)行機(jī)制未建立等方面的突出問題，與表土剝離和再利用的理想目標(biāo)還有不少差距。本人作為交通建設(shè)的一員，現(xiàn)結(jié)合自己的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就公路建設(shè)項(xiàng)目如何能進(jìn)一步做好耕作層土壤剝離工作談?wù)勛约旱南敕ā?/p>

一、公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施表土剝離的重要性和必要性

（一）公路項(xiàng)目實(shí)施表土剝離工作帶動(dòng)效益顯著

公路建設(shè)項(xiàng)目屬于線性工程，經(jīng)過的縣（市、區(qū)）多，影響面廣，而且公路建設(shè)項(xiàng)目往往是當(dāng)?shù)氐囊惶?hào)工程、領(lǐng)導(dǎo)工程，一旦帶頭開始大規(guī)模實(shí)施表土剝離，將會(huì)給當(dāng)?shù)貛硎痉缎?yīng)，全面促進(jìn)表土剝離工作，形成以線帶面的良好局面。

（二）公路項(xiàng)目實(shí)施表土剝離工作的面積大

公路建設(shè)項(xiàng)目，尤其是高速公路往往是用地“大戶”，據(jù)設(shè)計(jì)測(cè)算，雙向四車道的高速公路每公里平均占地約90畝，雙向六車道的高速公路每公里平均占地約120畝，因此，一個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目占地少則數(shù)千畝，多則上萬畝，一旦開始實(shí)施表土剝離工作，實(shí)際效應(yīng)非常可觀。

（三）公路項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的表土土質(zhì)一般較好

從結(jié)構(gòu)上分析，公路建設(shè)項(xiàng)目往往經(jīng)過路網(wǎng)不發(fā)達(dá)地區(qū)，而涉及的耕地基本上都是基本農(nóng)田，甚至是標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；從線位選線角度分析，高速公路線位選址一般都本著與市區(qū)“離而不遠(yuǎn)，近而不入”的原則，往往在城鄉(xiāng)結(jié)合部通過，而這區(qū)域土地恰好是人們?cè)靖髯钋趧?、自然培育最?yōu)良的土地。

（四）公路項(xiàng)目本身建設(shè)工序也要求剝離表土

公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行路基填筑前，為保證路基穩(wěn)定，按照設(shè)計(jì)，必須先清理表層土，才能開始填筑。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施表土剝離工作具有自身建設(shè)和保護(hù)資源的雙重意義。

二、當(dāng)前公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施表土剝離工作的難點(diǎn)和問題

各級(jí)政府和相關(guān)部門近年來都對(duì)表土剝離工作做了部署和強(qiáng)調(diào)，但據(jù)了解，實(shí)施表土剝離工作的項(xiàng)目為數(shù)不多，寥寥無幾。經(jīng)分析，除剝出的表土難以運(yùn)輸、儲(chǔ)存等共性問題外，公路項(xiàng)目剝離表土工作存在的問題和難點(diǎn)主要有以下幾方面：

（一）基層人員對(duì)表土資源認(rèn)識(shí)不夠到位，工作主動(dòng)性不強(qiáng)，責(zé)任不清晰

表土剝離工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，尤其是公路項(xiàng)目剝離線長(zhǎng)、點(diǎn)多面廣，需國(guó)土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個(gè)部門共同配合，才能取得實(shí)效，而目前交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層工作人員往往認(rèn)為征地才是頭等大事，對(duì)表土資源的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)剝離工作缺乏敢于承擔(dān)的勇氣，主動(dòng)性不強(qiáng)，再加上分工職責(zé)不清晰、考核監(jiān)督落實(shí)機(jī)制不嚴(yán)格，因此剝離工作推進(jìn)困難。

（二）公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算中難以列支，剝離費(fèi)用難落實(shí)

省政府于2010年12月出臺(tái)了《浙江省耕地質(zhì)量管理辦法》，要求耕作層剝離所需費(fèi)用列入供地成本，也就是列入項(xiàng)目建設(shè)成本。但目前，交通項(xiàng)目概算導(dǎo)則中沒有單獨(dú)細(xì)項(xiàng)可列，只有一并納入征地概算總價(jià)，且由于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，在概算審查過程中，經(jīng)常不被專家認(rèn)可而剔除，再加上一般剝離工作都打包委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施，如果沒有單獨(dú)列出費(fèi)用，也不利于包干實(shí)施。同時(shí)，由于運(yùn)輸不便，公路建設(shè)項(xiàng)目剝離成本遠(yuǎn)高于其他項(xiàng)目，因此建設(shè)單位也是左右為難。

（三）公路建設(shè)用地批準(zhǔn)后馬上全面施工，表土剝離時(shí)間緊張

表土剝離工作要在用地批準(zhǔn)后，才能開展。而公路項(xiàng)目建設(shè)事關(guān)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿線政府領(lǐng)導(dǎo)要求、群眾期盼早日開工，建設(shè)任務(wù)相當(dāng)艱巨，這種壓力與土地征收程序、用地審批的過程形成了較尖銳的矛盾。建設(shè)單位往往在用地批準(zhǔn)后第一時(shí)間就要開展全面大規(guī)模施工，幾乎沒有時(shí)間按部就班進(jìn)行表土剝離，更沒有精力協(xié)調(diào)表土剝離后的運(yùn)輸儲(chǔ)存等工作。

三、如何共同做好表土剝離工作的措施和對(duì)策

2006年3月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于推廣吉林省開展被占用耕地耕作層土壤剝離工作有關(guān)做法的通知》（國(guó)土資廳法[2006]46號(hào)），在全國(guó)推廣吉林長(zhǎng)余高速公路項(xiàng)目的一些成功做法，省、市各級(jí)也陸續(xù)對(duì)表土剝離工作進(jìn)行了細(xì)化，提出了要求，明確了措施。但考慮到公路建設(shè)項(xiàng)目情況特殊、制約因素多，建議再著重做好以下幾方面工作：

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確部門工作職責(zé)

要以“交通治堵”的毅力、“三改一拆”的力度、“五水共治”的決心來開展表土剝離工作。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確職責(zé)是前提，也是保障。因此，省、市、縣各級(jí)政府分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，成員由有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人參加，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，人員從領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位抽調(diào)。按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)”的原則，明確各職能部門的職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成合力，確保表土剝離工作能常抓不懈。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍

浙江雖然是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但“七山兩水一分田”的地形地貌也決定了是“資源小省”，如何做到資源再利用，為后代留足寶貴的資源，首先要做大、做響、做實(shí)表土剝離工作，要形成一種群眾理解、社會(huì)支持的良好氛圍。因此，要充分利用各種有效媒體，進(jìn)行廣泛宣傳，開辟專欄、專題，闡述表土剝離工作雖然好像事不關(guān)己、但實(shí)質(zhì)影響子孫后代的道理，并推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法，樹立一些典型事例和先進(jìn)個(gè)人，用正能量來推動(dòng)全社會(huì)都理解、支持、參與、監(jiān)督表土剝離工作。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)過程監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)資源再利用

公路項(xiàng)目建設(shè)工作與國(guó)土資源、發(fā)改、農(nóng)業(yè)部門工作聯(lián)系密切，而表土剝離工作也是個(gè)系統(tǒng)工程，因此必須在項(xiàng)目前期入手，提前謀劃，抓好源頭環(huán)節(jié)，加強(qiáng)監(jiān)管，使表土剝離工作不流于形式，使資源能真正實(shí)現(xiàn)循環(huán)再利用。

在項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段，交通部門要主動(dòng)與國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門溝通，編制《表土剝離工作大綱》，作為《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》的一個(gè)章節(jié)，發(fā)改部門在審查公路項(xiàng)目時(shí)，國(guó)土資源部門在審查用地預(yù)審時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注方案編制章節(jié)及表土剝離費(fèi)用有無列入項(xiàng)目概算，做到“先編后審”。

在項(xiàng)目征地階段，要細(xì)化制定具體剝離和再利用方案，國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)部門要把剝離實(shí)施方案作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、基本農(nóng)田補(bǔ)建和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田置換等報(bào)批手續(xù)的必備審查內(nèi)容，做到“先定后批”。

在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，建設(shè)單位要把表土剝離相關(guān)工作和費(fèi)用納入施工招投標(biāo)范圍。

在項(xiàng)目施工階段，要先完成公路主線征地范圍內(nèi)剝離工作，再予審批施工臨時(shí)用地，做到“先剝后動(dòng)”，臨時(shí)用地也要實(shí)施表土剝離工作。服務(wù)區(qū)、停車區(qū)等非控制性工程的場(chǎng)地，可作為剝離出的表土臨時(shí)堆放點(diǎn)。外運(yùn)難度大的表土，剝離后也可作為今后綠化用土和臨時(shí)用地復(fù)耕。

在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段，要把剝離工作的落實(shí)情況作為政策處理單項(xiàng)驗(yàn)收的重要內(nèi)容，進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢查。

（四）進(jìn)一步突破機(jī)制瓶頸，全面落實(shí)考核獎(jiǎng)懲

在表土剝離工作上，要加大社會(huì)監(jiān)督力量，也可大膽嘗試政策上的突破，如對(duì)政府投資的公路項(xiàng)目在政策處理到位、用地審批通過省級(jí)審查后，可先行進(jìn)行剝離。對(duì)實(shí)施到位的項(xiàng)目和個(gè)人，可結(jié)合耕保考核工作，進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)參與者的積極性，使全社會(huì)都能用燕子筑窩的恒心、螞蟻搬家的韌勁做好表土剝離工作。