論我國貨物綜合運輸法律體系的完善

藺 妍，韓立新

(1.大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026；2.大連大學 法學院，遼寧 大連 116622)

綜合運輸是交通運輸業發展到一定階段的內在要求。改革開放以來，隨著我國交通運輸業的迅速發展，綜合運輸體系尤其是貨物綜合運輸體系的建設也日趨成熟完善。為了綜合運輸業的進一步發展壯大，除了加強基礎設施建設和統籌協調各種運輸方式外，還需要在法制環境中保障綜合運輸的順利發展和從單一運輸模式到綜合運輸模式的平穩過渡。目前貨物綜合運輸法律體系尚不健全，需要在借鑒國際公約的基礎上，立足于我國國情和實際發展狀況對其加以完善，使其為綜合運輸的長足發展保駕護航。

一、貨物綜合運輸體系概述

(一)綜合運輸體系概念

綜合運輸和綜合運輸體系的概念最早由美國在《1940年運輸條例》中提出，認為綜合運輸應是“以滿足國家運輸政策為目的，應該保持水路、公路和鐵路及其他運輸方式的協調和健康發展，并最終形成統一的國家運輸體系，滿足美國商業、郵政業以及國防的需要”。雖然日本、前蘇聯等國家隨后相繼開展對綜合運輸理論的研究，但由于各國社會經濟狀況、交通運輸具體結構、發展階段和水平不同，綜合運輸體系沒有統一和固定的結構模式。我國綜合運輸體系的發展始于1956年，國務院頒布的《國家科學發展十二年規劃》中明確指出開展綜合運輸研究主要任務是進行綜合運輸網發展規劃研究。隨著我國社會經濟水平不斷提高，交通運輸條件也不斷完善，對綜合運輸的推進也上了新臺階，一些學者結合我國的具體情況，闡述了綜合運輸和綜合運輸體系的相關概念。雖然各自的界定不同，但是綜合運輸體系的提法被廣泛應用，其特點和核心指導思想也被大致確定：根據全國或區域經濟地理特征和各種運輸方式的技術經濟特點，經濟合理地發展各種運輸方式，并使之有機結合形成一個完整的高效的交通運輸系統，為社會經濟發展服務。據此，綜合運輸的特征主要表現為：第一，無縫連接。即省去了許多中間環節，簡化了單證流通過程，縮短了整個運輸時間，也減輕了政府全程監管的人力、物力、財力；第二，運輸一體化。即不同運輸方式合理分工，打破行政界線、部門界限、運輸工具界限，實現區域內各方面協調統一，各種運輸方式優勢互補、協調發展；第三，信息同步化。即要在運輸基礎設施裝備以及管理水平上都實現高技術，加快綜合運輸信息化步伐。綜合運輸則是這三方面顯著特征的結合體。

(二)貨物綜合運輸體系概念及相關概念辨析

貨物綜合運輸體系是綜合運輸體系的子概念。綜合運輸包括旅客綜合運輸和貨物綜合運輸。由于我國人口眾多，旅客運輸壓力很大，再加上“以人為本”的治國理念，使得旅客綜合運輸發展比貨物綜合運輸發展更受矚目。貨物綜合運輸體系作為國民經濟的重要組成部分，滿足著社會生產和商品流通的需要，也越來越被重視。

貨物綜合運輸，是指在同一國家內不同地區之間，或在國家與國家、國家與地區之間通過實現對貨物單一運輸基礎設施、運輸工具等硬件，法規政策、信息化等軟件的整合，取長補短、優勢互補，實現有機結合、連接貫通、布局合理的貨物綜合運輸體系，完成貨物無縫連接的綜合運輸方式*參見交通運輸部課題“我國貨物綜合運輸體系法律基礎研究”(2011-329-225-370)課題組觀點。課題負責人：韓立新。。

貨物綜合運輸不同于物流。物流是物品從供應地到接收地的實體流動過程，根據實際需要，將運輸、儲存、裝卸、搬運、包裝、流通加工、配送、信息處理等基本功能實施有機的結合。也就是說物流由物體的運輸、配送、倉儲、包裝、搬運裝卸、流通加工，以及相關的物流信息等環節構成。雖然貨物綜合運輸與物流有千絲萬縷的聯系，但二者畢竟是不同層面的概念，存在明顯不同：首先，內涵不同。貨物綜合運輸強調“任務”，即運輸任務，而物流更強調企業業務“流程”；其次，發展動力不同。貨物綜合運輸依靠國家基礎設施建設，需要考慮社會經濟發展要求和資源的優化配置，需要各級政府發揮作用，物流則更依靠企業提升自身競爭力的愿望，主要靠市場推動；最后，發展目標不同。綜合運輸追求提供安全、快捷和高質量的交通服務，適應經濟發展要求，物流更注重追求供應鏈上所有主體間(包括企業、其他組織和個人)以及供應、生產、銷售各環節內部的高度一體性。這也使得二者在發展思路、發展方法、發展方向上都存在不同。

貨物綜合運輸也不同于多式聯運。多式聯運是根據實際運輸要求，將不同的運輸方式組合成綜合性一體化運輸，通過一次托運、一次計費、一張單證、一次保險，由各運輸區段的承運人共同完成貨物的全程運輸的運輸組織形式。第一，二者依據不同，多式聯運是基于多式聯運合同存在，綜合運輸不存在統一的合同，每種運輸方式合同獨立，可以包含多式聯運合同；第二，二者單證不同，多式聯運全程一份單據，綜合運輸不同運輸方式不同單證，相對獨立；第三，二者義務人不同，多式聯運由一個多式聯運經營人對全程運輸負責，綜合運輸只是具體區段的負責人相對明確，損害發生時如果無法確定具體區段，就難以確定責任人。多式聯運實際是綜合運輸方式的一種，更有利于發揮綜合運輸的優勢，簡化貨運流程、加速貨物和資金周轉、節省運輸成本，實現交通運輸管理體制變革。

綜上，貨物綜合運輸不同于物流和多式聯運，是一個綜合型概念，是各種運輸方式在社會化的運輸范圍內和統一的運輸過程中，按照技術經濟特點組成分工協作、有機結合、連接貫通、布局合理的交通運輸綜合體系。

二、完善我國貨物綜合運輸法律體系的必要性

(一)是我國綜合運輸法律制度體系框架的重要組成部分

為了促進我國綜合交通運輸業的長足發展，使其更符合經濟社會發展的需要，我國急需加快綜合運輸立法步伐，促進不同運輸方式法律法規的相互銜接，構建綜合運輸法律制度體系框架。在我國的綜合運輸實務中，單純的貨物運輸以及包含貨物運輸的客貨兩運占很大的比重，所以，在綜合運輸法律制度體系整體框架設計時，在不同運輸方式的法律制度中，對符合貨物綜合運輸特點的法律法規給予了充分考慮。

(二)是我國公路、水路、鐵路、民航等部門協調立法的重要前提

以我國國情為背景研究綜合運輸法律制度體系，必須充分考慮到我國公路、水路、鐵路、民航等部門的不同職能與權限。既要考慮整個體系的“門類齊全、分工明確、上下有序、布局合理、相互銜接”，又要考慮充分調動各部門的積極性，注重不同部門立法工作的統籌與協調，有重點、分步驟地推進整個體系的構建。目前，《鹿特丹規則》的通過對我國貨物綜合運輸體系法律基礎的研究提供了有利的契機，對《鹿特丹規則》中涉及綜合運輸相關規定的研究，如公約適用范圍研究、最小網狀責任制研究、海運履約方制度研究等，都應該成為整個綜合運輸法規體系構建的前提和開始，也是各部門協調立法重大嘗試的開端。

(三)是我國相關政策貫徹實施的重要途徑

近些年，為促進我國貨物綜合運輸業的發展，相關部門進行了規劃，包含了國家整體發展規劃中對交通運輸發展的關注*建國初期，綜合運輸研究所即被建立起來，并進行了一系列有意義的學術研究及規劃實踐，為我國綜合交通運輸體系建設奠定了重要基礎。改革開放以來，黨和政府將“綜合交通運輸體系”提到國家發展計劃(規劃)層面上來，從“七五”到“十二五”，從“計劃”到“規劃”，黨和政府對“綜合交通運輸體系”的認識不斷深化和細化，從最初的“數字式”單種運輸方式的發展計劃，到現在的多種運輸方式的綜合發展要求，甚至從基礎設施建設、運行與應用多層次上給予關注與重視。、單式運輸方式的發展規劃*如2004年國務院審議通過的《國家高速公路網規劃》、2004年國務院審議通過的《中長期鐵路網規劃》(其于2008年作出調整)、2006年國務院審議通過的《全國沿海港口布局規劃》、2007年對外公布的《全國內河航道與港口布局規劃》等。以及國家構建綜合運輸體系的專項規劃*如2007年11月國家發展與改革委員會發布的《綜合交通網中長期發展規劃》；指導組織2001年至2005年我國綜合交通體系建設發展的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃——綜合交通體系發展重點專項規劃》《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要——綜合交通體系發展規劃》《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》(國發〔2012〕18號)等。三部分，為適應這些規劃的內容，國家也出臺了相應的政策。政策的制定需要有法律依據，政策的貫徹實施更需要有法律的保障。我國貨物綜合運輸法律體系的完善是以我國國情為背景，充分考慮我國各類單式運輸以及綜合運輸的現狀，也充分考慮了我國各部門的分工協作狀況以及國家對交通運輸未來發展的整體規劃，無疑為交通運輸方面的政策得以貫徹實施提供了有效途徑。

綜上可見，貨物綜合運輸法律體系的完善對協調各部門立法、修改現有國內法律法規、實施國家政策、推動綜合運輸業發展等都具有積極意義。

三、我國貨物綜合運輸法律體系的完善對策

目前貨物綜合運輸法律適用狀況較為復雜，并未有效協調統一起來。從國內立法看，不同的運輸方式存在不同立法，鐵路有《中華人民共和國鐵路法》(簡稱《鐵路法》)，公路有《中華人民共和國公路法》(簡稱《公路法》)，民航有《中華人民共和國民用航空法》(簡稱《民用航空法》)，水運有《中華人民共和國海商法》(簡稱《海商法》)和《中華人民共和國港口法》(簡稱《港口法》)等，而管道運輸則沒有專門的立法規制。不同的運輸方式法律下面還有相應的運輸法規和規章，形成了以五部法律為基礎的五種運輸方式下的相對獨立的法規體系，各運輸方式立法之間難免存在沖突。

從國際立法來看，也存在針對不同運輸方式的國際公約，僅在國際海上貨物運輸領域，就同時存在著《海牙規則》《維斯比規則》和《漢堡規則》這三個生效的公約。而多式聯運作為綜合運輸的具體表現形式之一，調整其法律關系的國際立法尚屬空白。盡管存在《1980年國際貨物多式聯運公約》(簡稱《多式聯運公約》)和兩個常用的國際規則*即1973年國際商會制定的《多式聯運單證統一規則》以及1991年聯合國貿易和發展會議/國際商會制定的《多式聯運單證規則》。，但是因為《多式聯運公約》尚未生效，國際規則又僅在當事人之間選擇適用，再加上各國根據上述公約內容或者根據國內的情況制定了各自的國內法，使得國際貨物運輸的法律制度極不統一，這種不統一的狀態會影響國際航運和國際貿易的平穩發展，已經引起業界高度關注。

在此背景下，《鹿特丹規則》成為了當前國際海上貨物運輸規則集大成者，不僅涉及包括海運在內的多式聯運、在船貨雙方的權利義務之間尋求新的平衡點，還引入了如電子運輸單據、批量合同、控制權等新的內容，此外公約還特別增設了管轄權和仲裁的內容。在擴大適用范圍的前提下，為滿足“門到門”運輸的發展需要，將調整范圍從單純的“海運”擴展到“海運+其他”。因此，《鹿特丹規則》對國內不同貨物運輸方式立法勢必會產生影響，在傳統海上運輸之前和之后，勢必會涉及到與其他運輸方式強制適用的關系和協調的問題等。

針對國內立法的實際問題，充分考慮借鑒國際公約，對完善我國貨物綜合運輸法律體系提出以下具體對策。

(一)明確立法指導思想和基本原則，穩步推進立法進程

在國際貨物綜合運輸發展的大背景下，以《鹿特丹規則》的通過為契機，我國貨物綜合運輸領域展開了一個法律法規全面制定、修訂的新局面，在這一過程中，首先需要明確制定、修改法律的指導思想，即要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，立足于實現依法治國、建設社會主義法治國家的總體要求，充分發揮法律法規的引領、規范和穩定作用，著力解決綜合運輸改革與發展過程中的突出矛盾和問題，促進各種運輸方式法律法規的銜接，建立有利于多種運輸方式優勢互補、相互協調的綜合運輸法規體系，使交通運輸發展更符合經濟社會發展的需要。

在這一指導思想的引領下，我們需要進一步明確立法基本原則。為此，可以借鑒澳大利亞的成功經驗。澳大利亞在港口與海運領域、道路(包括公路和鐵路)運輸領域以及航空領域，都有許多單獨的立法，這些立法不僅側重于交通運輸方面的管理，還側重于基礎設施的建設；在綜合運輸領域，澳大利亞既沒有以綜合運輸命名的全國性法律，也沒有專門針對綜合運輸的國家層面的法律，值得一提的是，在澳大利亞的維多利亞州，有一部《2010年運輸綜合法》，該法是一部地方性立法，在州運輸立法中具有基本法的地位，該州其他運輸法律都從屬于該法。該法確立綜合運輸體系規劃、管理的目標包括：(1)社會和經濟的發展；(2)環境的可持續性；(3)運輸與土地使用的有效綜合；(4)效率、協調與可靠性；(5)安全、健康與福利。該法還確立了“三重底線”(triple bottom lines)評估原則，即運輸立法體系的構建要充分考慮經濟、環境、社會發展的綜合與可持續性*參見交通運輸部政策法規司赴澳大利亞調研培訓小組報告《科學架構綜合運輸法規體系研究》。。這些調研結果對我國的綜合運輸法律體系建設給出了啟示和指引。鑒于此，根據我國國情，完善我國綜合運輸法律體系需要遵循的基本原則包括：(1)堅持法治原則，保障交通發展，促進國民經濟發展；(2)符合職責分工，統籌運輸立法；(3)堅持系統原則，科學合理布局；(4)尊重立法分工，促進制度銜接；(5)合理利用資源，講求立法效率。

在此基礎上，還應充分預見立法過程中可能遇到的困難，確定立法目標，穩步推進立法進程，即力爭到2020年，做到涵蓋公路、鐵路、水路、航空的主要法律和行政法規制定工作基本完成，形成“門類齊全、分工明確、上下有序、布局合理、相互銜接”的綜合運輸法規體系。

(二)注重各職能部門分工協作，促進法律法規銜接協調

目前，我國不同的貨物運輸方式都已經分別制定了相應的法律法規，這些運輸方式之間的銜接與協調問題，單獨的立法中稍有體現，但只做了一些原則性的規定，缺乏可操作性。隨著《鹿特丹規則》的通過，國際貨物多式聯運的發展，我國的貨物綜合運輸業也隨之發展，越來越要求各種運輸方式的“無縫銜接”，這就在一定程度上對各類運輸方式法律法規的有效銜接提出了新的要求。在這一問題上，我國尚存兩大難題。第一，目前各類運輸方式的法律法規的制定，由當時的鐵道部、交通部、民用航空管理部門等多個國家職能部門負責，這些部門在法律法規的制定過程中起到了重要作用，法律法規的內容設計也或多或少地體現了各部門利益，盡管民航和鐵路部門先后并入交通運輸部，但在以后的綜合運輸法律體系構建中如何協調各類運輸方式自身特點以及各部門既得利益，實現法律法規的協調統一？第二，既然要發展綜合運輸，勢必要進行綜合運輸立法，那么應由什么樣的部門以及采取什么方式進行綜合運輸立法？

交通運輸部政策法規司調研組在赴澳大利亞調研培訓時了解到，澳大利亞的交通運輸管理體制與其聯邦制的國體相適應，分為聯邦政府部門、州政府部門與地方政府部門的三級管理。各級政府部門權限明確，聯邦政府負責交通運輸和基礎設施建設的規劃，提供建設資金；州政府和地方政府負責建設與維護。尤其值得一提的是，澳大利亞實行“大部制”的做法，各種運輸方式(包括公路、鐵路、航空、海運等)及基礎設施的管理都集中于同一政府部門，在聯邦政府中就是基礎設施與運輸部*參見交通運輸部政策法規司赴澳大利亞調研培訓小組報告《科學架構綜合運輸法規體系研究》。。

我國與澳大利亞的國體不同，政體不同，立法體制不同，實際國情也存在差異，所以對澳大利亞的做法要客觀地分析借鑒。澳大利亞“大部制”的做法值得我國借鑒。我國已經進行了“大部制改革”，交通運輸部已經開始發揮其重要作用。所以，還需要繼續推動這種改革，堅持一個政府部門統一、集中管理綜合運輸，既統籌管理基礎設施法律法規建設，又統籌管理運輸方式法律法規建設；既負責不同運輸方式立法的協調銜接，又負責綜合運輸立法的融會貫通。而在尚不能完全集中管理的現狀下，需要積極促進各職能部門，尤其是鐵路總局、民航局與交通運輸部其他有關司局的分工協作，統一立法目標和宗旨，確保各類運輸方式立法不存在適用上的嚴重沖突與矛盾，并積極推進綜合運輸立法工作。

(三)完善單一運輸方式立法，推動綜合運輸法律體系建設

綜合運輸法律法規體系的建設既包括完善單一運輸方式立法，也包括推進跨運輸方式綜合立法工作，從而最終形成體系化的綜合運輸立法框架。

1.公路運輸立法的完善

在公路基礎設施方面，我國已經制定《公路法》并于1998年1月1日起施行，該法調整公路規劃、建設、養護、經營、使用、管理等方面的社會關系，規定了我國公路的管理模式是分級管理，即由國務院交通主管部門、縣級以上地方人民政府交通主管部門以及鄉、民族鄉、鎮人民政府分級管理。這與鐵路系統的高度統一管理體制、民航系統的統一與授權相結合管理體制存在很大差異，在貨物綜合運輸管理“大部制改革”過程中，這種管理模式尚有待商榷。此外，與該法相配套的行政法規方面，國務院已經于2004年制定了《收費公路管理條例》，但為了更好地保護公路基礎設施、管理公路行駛車輛，完善公路場站規劃，還建議制定《公路保護條例》《非收費公路管理條例》等，以此促進公路貨物運輸與其他運輸方式的銜接。

在公路運輸方面，國務院已經于2004年通過《中華人民共和國道路運輸條例》，對道路運輸(尤其是公路運輸)的市場準入、行為規范與監管、市場調控、從業人員管理、道路運輸輔助業等進行了規范，但由于該條例性質上屬于行政法規，所以行政管理色彩濃重，對道路運輸合同、承運人責任、責任限額等沒有規定，有待于制定一部公路運輸方面的法律，與《公路法》共同構成完整的公路交通運輸法律框架。至于這部法律名稱為《道路運輸法》抑或《公路運輸法》還有待于在探討道路與公路內涵外延的基礎上進一步探討，筆者建議采用《公路運輸法》的表述，以與《公路法》平行構建公路交通運輸法律體系框架，但在該法中需要明確所調整的“公路”的范圍，可以將外延做擴大化的規定，以涵蓋除鐵路、水路、管道之外的全部道路。同時要對公路運輸經營資質、經營行為、車輛、人員、承運人責任期間、責任基礎、責任限額、監督管理、法律責任以及公路運輸的多式聯運規則、標準、銜接等均作出規定。

綜上，為適應貨物綜合運輸的需要，公路運輸方面的立法既要有公路基礎設施立法，又要有公路運輸方面立法；既要有法律層面的立法，又要有行政法規層面的配套；既要考慮行政方面的縱向管理關系，又要考慮運輸合同主體的橫向平等關系；既要考慮單一運輸方式的特殊性，又要考慮其與多式聯運的銜接協調。所以，公路運輸立法的完善必將成為綜合運輸法律法規體系構建的重要一環。

2.鐵路運輸立法的完善

目前在我國，對于中長距離、大宗貨物的運輸，鐵路運輸仍然是最重要的運輸方式。隨著市場經濟對鐵路運輸的需求，在20世紀90年代我國鐵路運輸方面的立法相當集中，并初步形成了從法律到法規、規章效力等級全面的法律體系，主要有：《鐵路法》《鐵路貨物運輸合同實施細則》《鐵路貨物運輸規程》等，這些法律法規中，涵蓋了鐵路行政管理，又涉及鐵路運輸合同關系，使得鐵路運輸方面的法律規范相對健全。其中《鐵路貨物運輸規程》將公路鐵路聯運、航空鐵路聯運都納入了其適用范圍，具有一定的前瞻性。但由于這些立法都是20世紀的立法，在《鹿特丹規則》通過以及貨物綜合運輸蓬勃開展的新環境下，許多方面也存在滯后，更多地涉及與其他立法銜接以及與國際接軌的實際問題。如這些立法中甚至沒有提及水路與鐵路的聯運，有的規定也不適應目前運輸業信息化以及電子商務的發展趨勢，這些都需要在綜合運輸法律體系構建過程中作出適當調整。現在鐵路總局已并入交通運輸部，相信在整個綜合運輸立法協調統一的大背景下，其他單一運輸方式立法的完善以及綜合運輸立法的制定，必將推動鐵路運輸立法的發展與完善。

3.水路運輸立法的完善

我國水路運輸包括內河與海上運輸。由于《鹿特丹規則》調整“海運+其他”的貨物“門到門”運輸，主要調整貨物海運，所以對此進行借鑒構建我國貨物綜合運輸法律法規體系，水路運輸立法的完善成為重要環節。整個水路運輸立法體系，應當包括水路基礎設施法規體系、水路運輸法規體系、水上交通安全法規體系以及其他法規體系四大部分。

在水路基礎設施方面，我國已經制定并實施了《港口法》，對港口進行規范和管理；在航道管理方面，國務院已經通過《中華人民共和國航道管理條例》，但許多內容已經過時。為了規范航道管理體制，加快航道基礎設施建設，建議有關部門推動《航道法》(目前已經制定并征求意見)的盡早通過，使水運的比較優勢得以發揮，適應綜合運輸的發展。

在水路運輸方面，一直以來發揮重要作用就是《海商法》，而受《鹿特丹規則》影響最大的也是該法，此外，《海商法》與《中華人民共和國合同法》(簡稱《合同法》)是我國目前僅有的適應綜合運輸需要、提及多式聯運的法律。《鹿特丹規則》對《海商法》的影響和借鑒意義是重大的，為適應我國貨物綜合運輸的需要，《海商法》應將調整范圍擴大到“海運+其他”的“門到門”運輸，引入海運履約方、批量合同、控制權等概念，并在責任期間、責任基礎、責任限額等方面進行相應的修改，由于國際公約的影響和國際貿易大環境的瞬息萬變，這部法的修訂是大勢所趨，其包含海運多式聯運的法律規定，將為我國綜合運輸立法的統一與銜接提供規范與標準，也可以說是重要的嘗試與開端。此外，在水路運輸行政立法方面，還建議制定《航運法》《船舶法》《船員法》等法律，對水路運輸市場管理、船舶管理、船員管理等方面進行規范，著重規范涉及水運的多式聯運管理規則和標準的銜接，促進貨運代理、無船承運經營人等開展多式聯運經營業務等。調整國內水路運輸的《國內水路運輸管理條例》(簡稱《水條》)已于2012年修訂，并于2013年1月1日實施，其取消了船舶代理、水路旅客運輸代理和水路貨物運輸代理三個許可項目，新設運力宏觀調控制度、節能減排與結構調整政策、誠信管理制度、服務質量管理制度、應急運輸保障制度、客運船舶強制保險制度，健全了市場動態監管和退出機制，且保留了國內水路運輸市場保護制度。新《水條》有利于形成統一規范、競爭有序的水路運輸市場，充分發揮水運的優勢，適應了國內水路市場經濟的需要。經國務院第638號令修訂的《中華人民共和國國際海運條例》(簡稱《國際海運條例》)取消了國際船舶代理業務的審批以及對外國國際船舶運輸經營者及外國國際海運輔助企業在華設立常駐代表機構的審批。這些修訂后的規定已經逐步與國際接軌，但一些制約我國港口發展的條款還有待修改。比如，隨著我國港口業的不斷發展，國際航運中心蓬勃興起，國際集裝箱的中轉量是國際航運中心的量化指標之一。《國際航運條例》第28條規定：“外國國際船舶運輸經營者不得經營我國港口之間的船舶運輸業務，也不得利用租用的我國籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經營我國港口之間的船舶運輸業務”，這樣外國班輪公司無法將其承攬的外貿貨物通過其自有國際干線“捎帶”在我國沿海港口集中中轉。外國班輪公司會將我國大量的外貿貨物捎帶到釜山、新加坡中轉，嚴重影響了我國港口的市場競爭力，也在一定程度上阻礙了國內支線運輸的發展。所以有專家建議對該條加以修改，補充規定：“……遠洋國際集裝箱班輪經營者在我國沿海港口通過遠洋國際集裝箱班輪換裝其直接組織承攬的外貿集裝箱貨物除外。”以此促使船公司在我國沿海港口實施集裝箱船舶大型化，進一步降低外貿物流成本。[1]此外，2013年8月29日交通運輸部還公布了《關于修改〈中華人民共和國國際海運條例實施細則〉的決定》，對《中華人民共和國國際海運條例實施細則》做出了八項修改，主要包括以下幾個方面：中資國際船舶代理企業取消審批，實施備案制度；對未進行備案的國際船舶代理經營者實施處罰；中外合資國際船舶代理企業繼續實施審批制度；取消了國際船舶運輸經營者之間兼并、收購審核；取消了外國國際船舶運輸經營者及外國國際海運輔助企業在華設立常駐代表機構審批等。[2]在嚴格遵循上位法的同時，簡化了審批事項，加強了監管，使之成為其他水路運輸法律的有益補充，共同促進貨物綜合運輸的良性健康發展。

在水上交通安全方面，已經制定了相應的法律及行政法規，如《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國內河交通安全管理條例》《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》等，這些主要用來規范船舶作業、危險貨物監管、救助打撈、事故調查與處理等。這些法律法規都是在20世紀末和21世紀初制定的，在貨物綜合運輸不斷發展的新形勢下，它們勢必要隨著其他立法的修改與完善被全面修訂。

在其他方面，主要涉及海上人命搜救、水域打撈、海洋污染等方面的立法，對此，筆者傾向于由國務院制定相應的行政法規加以規范和約束，用于配合和充實水路運輸立法體系，從而形成完整的貨物綜合運輸法律法規體系。

綜上，水路運輸立法的完善，也涉及法律與行政法規兩個層面。其中對《海商法》的修改應該是一個重要環節，所以《海商法》的修改工作應該盡快推進，其對包含海運多式聯運的發展起到至關重要的作用，而其他的法律法規需要在此基礎上逐步推進。

4.航空運輸立法的完善

在航空運輸領域，1996年開始實施《民用航空法》，而且針對國內航空貨物運輸和國際航空貨物運輸，分別制定了《我國民用航空貨物國內運輸規則》和《我國民用航空貨物國際運輸規則》，對承運人、托運人、收貨人的權利、義務和責任作了比較完善的規定，但對與其他運輸方式的聯運卻沒有規定。此外，在航空運輸方面，我國先后簽署、批準了20多個國際公約和議定書，包括《1999年蒙特利爾公約》，還與80余個國家簽訂了雙邊航空運輸協定，與國際接軌比較密切，但是對多式聯運沒有詳細規定。在航空業以及貨物綜合運輸發展的影響下，這一領域的法律法規也顯滯后，如責任期間、責任限額等都需要有所突破，并與其他運輸方式立法相銜接，同時，航空領域里的特殊制度，如艙位控制制度、機長通知單制度等還需要盡可能保留。此外，盡管民用航空局已并入交通運輸部，但在航空主管業務方面相對于交通運輸部內部的其他司局而言仍具有一定獨立性，該部門一方面需要做好與其他運輸方式立法的銜接，另一方面還需要積極推進航空安全方面行政法規的修改與制定工作，確保航空運輸法規體系框架的完整性。

5.管道運輸立法的完善

隨著石油、天然氣產量和進口量的增長，管道運輸業成為我國貨物綜合運輸體系的組成部分。雖然我國管道建設和油氣運輸取得了較大的發展，目前卻沒有管道運輸方面的專門立法。2013年11月22日青島發生的中石油管道爆炸事故造成特大人身傷亡、海洋污染和其他財產損失，此案引起了我國政府對制定管道運輸法的重視。所以應當視時機考慮對管道運輸進行立法，如《管道運輸法》，對油氣運輸管道建設以及管道運輸進行全面規制。

6.跨運輸方式立法的制定

在修改完善單一運輸方式立法的基礎上，貨物綜合運輸法律體系中還需要有跨運輸方式的立法，這部分是銜接各種單一運輸方式，鼓勵多式聯運，發展綜合運輸的重要立法環節。筆者建議從法律與行政法規兩個層面加強這部分立法。

在法律層面，建議制定《綜合運輸促進法》，用以調整不同運輸方式之間在銜接、配合和協調過程中，運輸主體之間、政府主管部門與運輸主體以及政府主管部門之間的關系。其主要內容包括：綜合運輸發展的原則和目標，綜合運輸的管理體制、協調機構及其工作機制，各種運輸方式的規劃、建設項目和運力投放等的協調原則，綜合運輸樞紐管理，多式聯運運營管理和促進制度，多式聯運的責任基礎和歸責原則等。

在行政法規層面，建議作為《綜合運輸促進法》的配套行政法規，由國務院制定《綜合運輸樞紐條例》，用以具體規范綜合運輸樞紐的規劃、保護、投融資、建設、運行管理等內容，同時制定《多式聯運條例》，用以具體規范多式聯運經營市場準入、行為規范、市場培育和調控、聯運裝備管理、聯運激勵機制、重大違法行為監督檢查和處罰制度、法律責任等。然而，鑒于多式聯運在未來綜合運輸發展中發揮著重要作用，筆者還希望將多式聯運立法提高到法律的層面，即制定《多式聯運法》，主要原因是如果以行政法規的形式制定，將偏重多式聯運的行政管理角度，對多式聯運合同、多式聯運經營人權利義務責任等民事方面的內容無法規范，與《海商法》《合同法》的相關規定無法銜接，所以還有待進一步斟酌。

此外，在綜合運輸單證方面，目前各運輸行業的運輸單據種類很多，這些運輸單據名稱不同，但性質和作用相似。在貨物多式聯運過程中，使用統一單證，方便快捷且責任明確，在綜合運輸發展過程中可以考慮。國務院曾在1990年發布、1998年修訂《中華人民共和國海上國際集裝箱運輸管理規定》，原交通部、原鐵道部曾在1997年3月發布、1997年10月1日施行《國際集裝箱多式聯運管理規則》，并出臺《國際集裝箱運輸單證管理規定》配合以上兩部規定對單證加以約束，但目前《中華人民共和國海上國際集裝箱運輸管理規定》已經隨著2002年1月1日《國際海運條例》的實施而被廢止，《國際集裝箱多式聯運管理規則》已失效，《國際集裝箱運輸單證管理規定》也因此失去依托而失效，所以對綜合運輸單證方面的法律規定尚存空白，建議通過行政法規的方式對綜合運輸單證加以約束，即出臺《貨物綜合運輸單證管理規定》，對不同運輸方式單據的銜接、效力、責任劃分等作出規定。

綜上，無論是單一運輸方式的立法還是跨運輸方式立法，都是貨物綜合運輸法律體系的重要組成部分，完整法律體系的構建，需要各部分銜接配合，或制定新的法律法規，或修改舊的法律法規，這將是一個穩步推進的過程。

(四)加大監督執法力度，確保法律法規實施

制定修改完善法律的目的在于施行法律，任何法律如果沒有得到很好的實施等于一紙空文，所以，要始終堅持加大監督執法力度，確保制定修改后的各類法律法規得以順利實施。這一方面需要在立法過程中對條文進行細化，注重各類法律法規的銜接，使得法律施行過程中少存爭議，同時在法律施行過程中各部門協調配合，加大監督力度，盡量避免違法行為發生而導致不必要的損失，即注重“事前預防”；另一方面在立法時還要對違反條文的法律責任及處理程序作出比較詳實的規定，以便處理違法行為時有法可依，即規范“事后處理”。這樣才最終使立法具有實際意義。

四、結語

綜合運輸體系的建設是我國交通運輸業逐步與世界接軌的重要環節，而貨物綜合運輸在其中占有重要比重，它遠不同于物流和多式聯運，但極具優勢，對節省運輸成本、加速貨物流通、變革交通運輸管理體制具有重要意義。然而，我國貨物綜合運輸業的整體法律環境尚不完備，國內立法方面不同運輸方式存在不同立法，國際立法方面存在不同運輸方式的國際公約，法律適用上尚不統一，《鹿特丹規則》的出臺則對國內不同貨物運輸方式立法起到了推動作用，為了解決沖突，化解法律適用的矛盾，我國有必要架構相對完善的貨物綜合運輸法律體系。

在充分借鑒澳大利亞綜合運輸立法成功經驗的基礎上，我國的立法首先要確定指導思想和基本原則，充分考慮綜合運輸立法的完善與經濟、環境、文化等的發展相適應，同時注重職能部門的分工協作，尤其是我國已經進行了“大部制改革”，交通運輸部要充分發揮其統一、集中管理的重要職能，通過單一運輸方式立法的完善以及跨運輸方式綜合立法的建設，全面推進綜合運輸法律體系架構。最后，還需要通過加大執法，確保立法發揮更大的實際作用。希望通過筆者的立法建議帶動我國相關政策的調整，最終促進我國逐步形成完整的貨物綜合運輸法律法規體系。

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