經濟發達地區農村宅基地使用權繼承研究

劉紅梅，段季偉，王克強

（1.上海師范大學商學院，上海 200234；2.上海財經大學公共經濟與管理學院，上海 200433）

1 引言

農村宅基地是中國農民安生立命的根本，是農民“住有所居”的基本保障。解決農民的住房問題、改善農民住房條件既是中國健全城鄉發展一體化體制機制、推進新型城鎮化大局的需要，也是賦予農民更多財產權、改善農民生活條件的現實需要。目前中國國家層面制度嚴禁宅基地使用權流出農村，但農民建立在宅基地之上的房屋作為公民合法私有財產是可以由繼承人依法繼承的。相關的立法缺陷還有擁有宅基地的原集體成員的宅基地使用權的繼承問題等。這些現實存在的問題引發了學界和實務界的廣泛爭議：宅基地使用權性質是什么？宅基地繼承的地方性規定與中央規定的沖突體現在哪些方面？實踐中如何在把握戶籍制度改革和土地制度改革的前提下，規范農村宅基地使用權的繼承行為？本文從分析中國宅基地使用權性質和設立目的入手，以總結現有各地現行規定為基礎，對以上問題一一做出了回答。

2 中國農村宅基地制度的基本情況

2.1 中國農村宅基地制度變遷

中國宅基地使用權產生于1962年中共八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》。該草案將宅基地所有權收歸集體，農民只能利用宅基地建房，實行一戶一宅的宅基地制度，同時，一般禁止宅基地的出租和買賣。

2.2 中國農村宅基地使用權內涵

農村宅基地使用權是指集體經濟組織成員，在集體所有的宅基地上，建筑自有房屋及附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權利。其中，宅基地是指農村集體經濟組織，為滿足本集體經濟組織內成員的生活需要和家庭副業生產的需要而分配給農戶使用的集體建設用地①雖然在中國宅基地制度歷史變革過程中，廣義的宅基地使用權包括城鎮宅基地使用權和農村宅基地使用權，但城鎮宅基地使用權屬于歷史遺留問題，在現實中已經非常少見，因此本文如未特別說明，所指宅基地或宅基地使用權均與農村宅基地或農村宅基地使用權同義。。從農民利用集體土地建房這點來看，顯然宅基地使用權是一種典型的用益物權。然而，陳小君等認為，當前制度下的農村宅基地使用權是一種不完全的、殘缺的用益物權，缺乏真正的核心——收益權。集體土地原本就屬于本集體成員共有，而農民的宅基地使用權正是建立在共有的土地上，這與用益物權利用他人所有財產而為自己利益服務的特性存在一定的差別[1]。

2.3 中國農村宅基地使用權制度特征

關于農村宅基地使用權的特征，國內學者的研究方向較為一致。尹飛從用益物權的角度，提出宅基地使用權的特點包括：（1）權利主體的限定性；（2）權力客體的特定性；（3）土地用途的局限性；（4）取得上的無償性；（5）沒有期限限制；（6）禁止宅基地使用權的單獨轉讓[2]。另有學者引用宅基地“一戶一宅”原則，將其也列為農村宅基地使用權的一項特征[3]。

中國農村人口占絕大多數的現實，決定了農村穩定是實現社會穩定的基礎，而使農民耕者有其田、居者有其屋是實現農村穩定的基本前提。它關系中國農村社會的基本穩定，是在中國當前經濟社會尚不發達、社會保障制度尚不足以完全支撐農民基本生活需求的現狀下，利用集體所有制無償給農民分配居住用地的基本保障制度，具有較強的福利色彩。

同時，基于中國人多地少的基本國情和保護耕地的嚴峻形勢，中國政府又對農村宅基地使用權的行使做出了相應的規范。1986年的《土地管理法》規定農民新建房屋“應當使用原有的宅基地和村內空閑地”，并且“應當按照鄉（鎮）村建設規劃進行”，并在之后的修訂中堅持了對于農民宅基地的面積和宅基地流轉的限制性。

綜上所述，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員憑借其成員權無償獲得的集體土地，用做建設住宅和副業生產設施的不完整的用益物權。農村宅基地使用權與成員權的聯系是與當時控制人口遷移、建立城鄉二元的戶籍制度和社會管理制度分不開的，這一歷史根源就必然要求農村宅基地使用權制度隨著中國經濟發展和城鄉二元體制的破解而進行改革。

3 中國農村宅基地使用權繼承的現狀和存在問題

3.1 農村宅基地使用權繼承的內涵

農村宅基地使用權的繼承屬于物權的繼受取得，關系農村宅基地使用權的取得和消滅。實踐中，由于歷史和習慣的原因，農村宅基地使用權存在著大量繼承的現象。但是立法上卻對此采取了回避的態度。由此，筆者覺得有必要結合文獻對繼承權的含義、繼承權的客體和農村宅基地使用權的繼承予以一定的整理。

根據《繼承法》的規定，繼承權是指繼承人依法取得被繼承人遺產的權利。因此，目前中國繼承權的客體僅是遺產，即被繼承人死亡后遺留的個人財產。在古代法上，繼承還包括身份繼承[4]，如中國封建社會實行的宗祧繼承和爵位繼承，貴族嫡長子可以繼承父親的宗主地位和爵級。因此，當時身份也是繼承權的客體，只是至近代，各國的繼承法才僅以財產繼承為內容。然而，在理論上，關于繼承權客體的范圍仍有不同的觀點。有人認為，繼承權的客體是被繼承人財產上的法律地位。從這個意義上來說，作為宅基地使用權取得依據的集體成員權也應當是可以繼承的。尤其對經濟發達地區的農民來說，集體成員權現在更多地體現的是集體收益分紅權，而非福利保障。

如果單純來看宅基地使用權，作為一種用益物權，它屬于財產權，當然應該成為繼承權的客體，但是由于當前中國法律規定非集體成員不能作為宅基地使用權的主體，所以在繼承權利的實現上存在一定的困難。從宅基地使用權的實質上看，宅基地使用權的繼承是集體成員權繼承的表現，是一種對宅基地實質性的所有權的繼承。宅基地使用權的繼承和集體成員權的繼承既相互區別又相互聯系。

3.2 農村宅基地使用權繼承現行國家法律規定

中國現行的《民法通則》、《土地管理法》、《物權法》和《繼承法》在關于宅基地使用權的繼承問題上采取了回避的態度，并沒有如房產對繼承的范圍和形式作出明確而直接的規定。關于建構在宅基地之上房屋的繼承，《繼承法》第三條規定：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括(一)公民的收入；(二)公民的房屋、儲蓄和生活用品……”。由此可見，建構在宅基地之上的農村房屋毫無疑問是允許繼承的。而根據中國房地產法基本原則——房地一體原則，作為農民居住房屋不可分割的宅基地也應當是可以繼承的，不應特別限制繼承人的身份特性。然而，根據中國《土地管理法》的規定，農村宅基地作為集體所有的一項重要財產，僅允許分配給本集體成員使用。這樣一來，農村宅基地使用權就與有償有期限的國有土地使用權區別開來了，具有鮮明的人身依附性和福利性，不屬于農民的遺產，不允許繼承。

由此，這種具有嚴格身份限制的農村宅基地使用權就與無身份限制的房屋所有權發生了沖突。在國家現行的法律制度下，不具有本集體成員資格的繼承人，如因升學變更為非農業戶口的市民，雖然能夠對被繼承人所有的農村房屋主張繼承，卻因無法繼承房屋之下的農村宅基地使用權而無法對房屋行使完整的所有權。

3.3 農村宅基地使用權繼承地方規定舉例

根據上述規定，不具有集體經濟組織成員資格的繼承人是不能夠順利繼承宅基地使用權和建構在宅基地之上的房屋的。然而，實踐中繼承人不是集體成員的現象大量存在，并依不同地方的具體情況呈現出不同的表現形式。根據當地實際，中國各個地方進行了程度不一的制度探索，為建立全國完善的宅基地制度積累了經驗。

3.3.1 海南省 2008年生效的《海南省土地權屬確定與爭議處理條例》第二十三條規定：“非農業戶口居民原有或者合法繼承的農村房屋，房屋產權沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設用地使用權。房屋拆除后不再批準重建的，土地使用權由農村集體經濟組織收回?！钡诙臈l規定：“農村集體經濟組織成員接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當地政府規定標準，按照有關規定處理后允許繼續使用的，可以確定其集體土地建設用地使用權。繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設用地使用權。”

由此可見，海南省的宅基地使用權繼承是將原本無償無期限的宅基地使用權轉為有償有期限的集體土地建設用地使用權，繼承人在繼承房屋的同時取得了相應的建設用地使用權，避免了“空中樓閣”的形成。同時，建設用地使用權是以房屋壽命為限的，一旦舊房拆除且新房建設又未被批準，集體就可以收回土地使用權。

3.3.2 山東省臨沂市 2005年生效的《臨沂市農村宅基地管理暫行辦法》第七條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地。”第九條規定：“屬于下列情形之一的，不予批準：……（二）非本村村民……（四）原有宅基地能夠解決分戶需要或一戶多宅的……”第二十一條規定：“農村村民因買賣、交換、贈予、繼承房產等原因，使宅基地使用權發生轉移的，符合申請宅基地條件的本村村民，應當辦理土地使用權變更登記手續；不符合申請宅基地條件的本村村民只享有房屋所有權，其土地使用權由村級集體組織收回統一安排使用，并對其房產適當補償?！?/p>

由此可見，臨沂市繼承范圍限定在符合申請宅基地申請條件的本村村民，符合條件的村民可以辦理土地使用權變更登記手續，排除了非本集體成員和已有宅基地的本集體成員的對于宅基地的繼承權。臨沂市的做法首先肯定了符合條件的本集體成員的宅基地繼承權。但是，對于不符合條件的本集體成員的土地使用權，集體僅需要支付一定補償就可以收回的做法是顯失公允的，在實踐中也容易導致農民與村干部之間沖突的發生。

3.3.3 浙江省嘉興市 浙江省嘉興市是中國宅基地制度改革試點的重要地區，其所推行的“兩分兩換”政策以推進農民集中居住，轉換生活方式為主要著力點，力圖將農民現有宅基地使用權和農村房屋所有權置換為城鎮房產和國有土地使用權，從側面避開了目前宅基地繼承的法律困境。實質就是試圖通過農民的市民化來解決日漸突出的農村宅基地用地指標緊張、宅基地繼承難和耕地保護難的問題。

3.4 中國農村宅基地使用權繼承制度存在的問題

結合現有中央和地方法律法規，宅基地使用權繼承相關制度的問題主要存在以下三點：第一，宅基地繼承的身份性限制。非本集體成員不具有繼承作為集體成員父母的宅基地使用權的資格。第二，缺失有效的宅基地退出機制。農民的宅基地使用權只能在本集體內流轉，而由于同一集體內的宅基地在使用價值和經濟價值上具有相似性，在現階段很難補償農民退出宅基地的利益損失。第三，集體角色不明確，作為類行政組織同時擔負集體資產所有者和經營者的功能，在宅基地改革中有必要予以厘清集體在宅基地管理中的角色。

4 中國農村宅基地使用權繼承制度改革必要性

必須承認，自新中國成立初期到人民公社成立，農村土地制度的重大變革，無論是土地改革還是合作化和人民公社時期，其基本動因主要是政治的而非經濟的[5]。這種政治性的制度安排在一定時期內保持了農村社會的基本穩定，滿足了農民住有所居的基本需要，適應了當時經濟社會發展的需要。然而，時至今日，宅基地使用權設立的基礎——城鄉二元體制的必要性正隨著中國經濟社會的不斷發展而趨于瓦解，宅基地的非流轉特征也阻礙了新型城鎮化進程。因此可以說，此時推進宅基地使用權制度改革，明確允許宅基地的繼承取得正當其時。

4.1 解決法律內部沖突的要求

正如前所述，國家層面的《土地管理法》和各地的地方性法規均明確了宅基地使用權僅能為本集體成員所有，由此，非集體成員依據《繼承法》雖然能繼承農村房屋，但卻因身份限制而無法繼承房屋之下的宅基地。這顯然是與房地產法一貫的“房地一體”原則相背離的。法律的沖突引發現實的矛盾，不同利益群體分別引用對本方有利的規定而主張權利，從而造成了非集體成員與村委會、基層國土部門之間的矛盾。所以，要解決法律內部的沖突，就必須先明確宅基地使用權繼承的歸屬、形式和步驟。

4.2 用益物權自身的要求

宅基地使用權的繼承作為用益物權取得的形式之一，在實踐中受到的嚴格的身份限制是與用益物權的基本原理相悖的。世界各國立法對用益物權的取得均沒有類似的身份限制。中國物權法所設立的幾個用益物權中，也只有宅基地使用權有此規定[6]。筆者贊成宅基地初次取得的身份限制。因為宅基地使用權制度作為一種路徑依賴型的制度，具有無償無固定期限的特點，長期擔負著農村住房保障的重要功能，也是農村集體經濟組織成員權的一項重要體現。如果不限定初次取得的身份，農村集體也就很難對農民產生吸引力了。然而，基于繼承而產生的權屬轉移并不一定要附有嚴格的身份限制。一旦農民憑借集體成員的身份初次取得土地，并在其上建筑房屋，權利人的宅基地使用權就應該獨立于權利人的身份，可以在符合土地利用總體規劃和用途管制的前提下自由流轉。

4.3 宅基地權能演化趨勢的要求

中國宅基地使用權制度設計的初衷是保護農民的居住權，維護農村社會穩定，具有鮮明的社會保障色彩和身份限制要求。然而，隨著中國經濟社會的發展，宅基地使用權和附著其上的建筑物對于農民來說，其意義已經遠遠超越了社會保障的含義，具有了更多的財產和生產資料的含義。這一點在經濟發達地區體現的更為明顯。城市近郊和城中村的農民越來越多地把自己的宅基地和房屋租賃給農民工或者企業使用，以賺取收入。對于這些村民來說，宅基地使用權是作為一種資本而存在著，而非住房保障，農民的宅基地使用權權能內部要素的相對重要性發生了轉變，占有和使用權能的重要性下降，而收益和處分權能重要性隨著城市經濟發展的擴散而逐漸增強。而現行的法律規定中對宅基地使用權繼承的身份限制顯然是與這種演化趨勢相背離的，可能會造成農民新出生子女因不享受集體成員權和宅基地使用權而無法繼續享受房屋租賃所帶來的收益，給未來的利益沖突埋下了隱患。此時，將宅基地使用權仍然視為原有的一種福利性權利不再符合當前的實際。

4.4 新型城鎮化的要求

嚴格的人身依附性的宅基地使用權制度是在人民公社化時期的城鄉二元戶籍制度和限制人口流動、優先支持重工業和大城市發展的背景下而形成的。而在現階段，如果堅持宅基地繼承的身份限制和宅基地退出機制的缺失會使得大批進城農民面臨兩難選擇：要么保留農村戶籍，堅持農戶家庭對于宅基地無償無期限的使用權，而放棄享受城市相對完善的社會保障；要么放棄農村戶籍，在父母逝世后保留對于農村老房的所有權，而在老房毀損后對于宅基地的使用權宣告消滅。宅基地使用權作為農民一項重要財產，對于農民有著生活保障等多重功效[7]。對農民來說，僅為城市的較高的社會保障水平而放棄農村戶籍，從而喪失宅基地使用權繼承資格，顯然不是一種理性的選擇。

由此，宅基地繼承的身份限制在客觀上導致部分農民舉家遷入城鎮生活后，仍保留至少一名家庭成員的戶口在農村，以規避宅基地的繼承難問題，迫使把一只腳已經踏入城市的“新市民”束縛在農村，這很明顯是與當前新型城鎮化的趨勢是不相符合的。既不利于農村經濟的發展，也不利于城市經濟的發展。

4.5 依法保護農民利益的要求

農民目前仍然占中國人口的絕大多數，能否保護好、發展好廣大農民的利益關系中國經濟的長遠發展和社會的穩定。從現實來講，中國農民的法律意識相對淡薄，不懂得國家對于宅基地的有關法律規定，把現用的、曾用的、祖上遺留的宅基地全部視為私有財產，認為傳承給后代是理所當然的事情，現實中廣泛存在著宅基地“非法繼承”的事實。

否認非集體成員對宅基地使用權的繼承既傷害了農民的感情，也在事實上侵害了農民的合法利益。宅基地使用權對于不同地區的農民顯然具有不同的意義。對于沿海經濟發達的農民來說，宅基地使用權的意義主要表現在家庭居住效益、閑置房屋出租收入和拆遷補償效益等方面。如果繼續堅持宅基地繼承的身份限制，就可能使得權利意識逐漸覺醒的農民群體與村干部、基層政府產生矛盾，造成社會的不穩定。

5 中國農村宅基地使用權繼承制度改革構想

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》拉開了新一輪土改的序幕。其中第六章“健全城鄉發展一體化體制機制”在宅基地制度改革方面提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！倍趹艏贫雀母锓矫嬉沧龀隽撕侠矸艑挸鞘新鋺魲l件的決定。由此，中國宅基地制度改革要逐步朝著建立城鄉一體化建設用地市場的方向邁進，而宅基地使用權繼承制度作為宅基地使用權制度整體的一部分，其構建也有了大致的方向。

5.1 宅基地使用權繼承制度的原則

5.1.1 集體成員權繼承改革先行 在現階段，集體成員權作為一種模糊性的民事權利在中國一直與城鄉分離的戶籍制度相掛鉤。集體成員權既不允許買賣，也不允許繼承、轉讓。目前中國尚沒有對集體成員權的取得條件做出明確的全國性的法律規定，倒是有一些地方性法規做出了一些有益的探索。這些地方性的實踐對集體成員的認定大多都是以戶籍原則為基礎，即以戶籍登記地是否在本村組作為認定是否具有集體經濟組織成員資格的標準。成員權的消滅則相對簡單，即農民將戶口遷入設區的市轉為非農業戶口后，其集體成員資格也即取消。而各地的宅基地使用管理辦法均明確規定，集體經濟組織成員的身份是授予宅基地的基本要件之一。由此可見，集體成員權和宅基地使用權都是具有非常嚴格的人身依附性的權利，宅基地使用權是集體成員權的伴生，這也就造成了目前已經轉為非農戶籍的繼承人難以繼承父母的宅基地使用權的困難局面。因此，改革宅基地使用權繼承制度必須以改革難以繼承的集體經濟組織成員權為前提。

5.1.2 強化集體經濟組織經營管理作用 宅基地作為集體擁有的三類土地資產之一①三類土地資產分別是農用地、集體建設用地和宅基地。，對經濟發達地區的村委會有著不可小覷的經濟含義。在現階段，大批非農戶口的子女繼承了父母的農村老宅，但由于自身的社會關系都已落在城市，不想返回農村居住，又因為宅基地使用權的部分不可繼承性和不可流轉性使得自己手中的房屋所有權成為“空中樓閣”，也難以變現，從而導致了“空心村”現象。集體經濟組織作為土地所有權人發揮經營管理作用，在保護農民利益同時實現自身利益正當其時。在運行良好的宅基地退出機制下，繼承宅基地使用權的非集體成員②本集體成員可仿照辦理。如果退出宅基地應當在選擇交易對象時具有自主性，既可以選擇流轉給本集體內成員，也可以流轉給集體外成員，更可以選擇流轉給集體經濟組織。由于集體作為所有權人的特殊地位，在同等交易條件下集體應當享有優先購買權利。而如果宅基地使用權人在退出宅基地時并沒有合意的其他交易對象，集體此時有在公平自愿條件下實行“托底購買”的義務。在實踐中，經濟發達地區的宅基地由于良好的經濟區位，需求者多，集體為了避免土地資產的細碎化和實現建設用地的成片整理出售，也是愿意行使自身的優先購買權利的。所以，在允許集體成員權和宅基地使用權合理繼承的背景下，加強集體經濟組織的經營管理角色，實現土地的規模規范經營，可以實現對中國珍貴土地資源的更有效利用，有利于降低產生社會負外部效應的可能性[8]。

5.1.3 存量與增量相分離 由于長期以來國家對于宅基地繼承和管理規定的不明確，各地對于農村存在的由于繼承而形成的“一戶多宅”等現象一般難以進行有效的管理。而從農民的主觀認識來看，農民也大多認為宅基地使用權是自己私有物權，在繼承上不存在違法的問題。因此，在建立宅基地繼承制度時，為使宅基地制度改革既符合市場經濟和城鄉統籌發展的需要，提高土地資源的配置效率，滿足農民對于財產性收入的需求，同時又能保持農民特有的福利待遇，實現改革過程中的平穩過渡，農村宅基地繼承制度的建立應當采取“存量與增量相分離”的原則：(1)對于存量宅基地，即農民通過繼承、自行擴建等方式已經占有和使用的宅基地，應劃斷時點予以承認，一次性解決存在的歷史問題；(2)對于新出現的繼承宅基地案，按照新制度進行辦理，對現有制度進行突破式改革①改革的具體方式將在本文5.2.1節第5小節“建立城鄉統一的建設用地市場”予以了詳細討論。。

5.1.4 產權明晰 宅基地使用權作為一項法定的用益物權，其取得和變更都要經過法定形式的公示才能夠生效。《物權法》第六條規定：“不動產物權的公示，應當依照法律規定進行登記”。即當宅基地和房屋因繼承而發生權屬轉移時，被繼承人應當已經取得相應宅基地使用權的權屬證書。因此，加大宅基地的確權登記和變更登記，明晰產權，有利于宅基地使用權依法繼承。

5.2 宅基地使用權的繼承方式

本著維護農民合法財產權利、著眼長遠的原則，筆者嘗試設計了一個農村宅基地繼承制度的方案。由于遺產的法定繼承和遺囑繼承在繼承人的確定和繼承份額的劃分上都存在一定的差別，因此，將分別按兩種不同的繼承制度進行闡述。同時，由于東部經濟發達地區和中西部地區在經濟發展水平、集體組織經濟實力、村干部勝任能力等方面存在階段性的差別，而文中所規劃制度的參照基礎為上海等發達地區的現行制度，所以在適用性上可能更偏向東部發達地區。

5.2.1 法定繼承

（1）實行集體成員權的有限繼承制。如果子女全部為集體成員，則不存在成員權繼承的問題。如果子女中至少有一人為非集體成員時，父母應指定其中一人繼承自己的集體成員權，父母從集體經濟組織收取分紅、分配宅基地和承包經營權的成員權利在父母均已過世的條件下轉移給指定的子女。這樣，在現有的戶籍制度下，農村子女即使因遷出農村而喪失了自身的集體成員權，但仍能因繼承而獲得父母的集體成員權，實現了“權隨人走”。筆者在設計中之所以限制僅有一人可以繼承集體成員資格，是為了避免集體組織成員的無限膨脹所導致的攤薄成員收益而給其他成員帶來的公平問題。

（2）實行實物宅基地與貨幣宅基地相結合的繼承方法。假設正如上一條所言，父母的集體成員權可以在逝世時過渡給子女，父母仍需在具有集體成員權的子女中指定一人繼承自己的實物宅基地使用權和房屋所有權，集體不再向其余集體成員子女分配實物宅基地，配給在一定年限的有固定利率的貨幣年金。非集體成員子女可以另行分配父母的其他財產。集體不再向其余集體成員子女分配實物宅基地的考慮主要有兩個方面，一方面目前經濟發達地區大多把建設用地指標全部投入了城市化建設，如在廣東部分地方農民的宅基地使用申請累計多年未能審批，從而促使了農民未批先建行為的大量出現，給國土管理工作帶來了更大的困難；另一方面，經濟發達地區由于歷史原因農村已經有大量的耕地被非法占用轉為建設用地，如果繼續分配實物宅基地，長此以往經濟發達地區的耕地保護工作就會面臨更大的壓力。而向其余集體成員發放貨幣宅基地的原因在于，根據現行的宅基地管理辦法，集體成員分戶后均有權分得實物宅基地卻因保護耕地、缺乏建設用地指標等原因而無法分配，所以應在有條件的地區由集體分配貨幣宅基地，促使他們購買其他集體成員閑置的宅基地和房屋，這樣就可以同時達到提高農村宅基地利用率的目的。

（3）應當明確農村宅基地的退出補償機制。隨著中國城市化進程的不斷深入，大批的農村居民因升學、就業等原因遷居城市，在城市有了穩定的工作和社會保障，再回農村老屋居住存在生活不便等問題，農村出現了大量宅基地閑置的現象。根據對上海市部分區縣的實地調查，農宅閑置率已達到15%—25%，部分村組的閑置率高達40%。建立和明確宅基地繼承制度有可能進一步加劇這一現象[9]。因此，為了在保護農民合法財產權益的同時，提高農村宅基地利用效率，拓展城市發展空間，政府需要在建立宅基地繼承制度同時逐步實行宅基地的有償退出機制。筆者對這一點的建議是經濟發達地區可以借鑒廣東部分地區建立土地股份公司的經驗，對集體經濟組織進行主體法人化改造，集體擁有的土地資產全部作價入股，實行規模規范經營[10]。如果使用權人自愿退出宅基地，集體經濟組織可以行使優先購買權，對使用權人予以公平合理的補償。

（4）建立農村住房保障制度。改革開放以來，中國農村地區由于基礎設施落后和資源集聚性低等緣故，發展水平遠落后于城市，而目前在農村推行的社會保障制度又存在保障水平低、保障范圍窄等問題。這就使得農村的土地制度承擔了很多社會保障的功能。宅基地制度就是其中一例，當前農村的住房保障的滯后已經儼然成為了中國宅基地繼承制度乃至整體改革的一項絆腳石。城市低收入居民有著購買經濟適用房和租用廉租房、公租房等選擇，而農民由于缺乏選擇就不得不保留自己的宅基地，宅基地制度也因此具有了嚴格的身份限制性。因此，宅基地繼承制度如果要改革，建立農村住房保障制度是必不可少的。在本文的背景下，其余集體成員子女的實物宅基地權利受到限制，不能再獲得無償無期限的宅基地，而如果這些集體成員缺乏足夠的經濟收入也難以購買集體內其他成員的房屋和宅基地，生活會陷入困境。所以，將農民納入住房保障體系，利用農村居民點整理復墾等機會建立一批農民住得起的保障房，農民才能夠真正擺脫后顧之憂，擁護宅基地制度改革，在以后即使出現臨時生活困難而不得不出賣房屋和宅基地的情況下仍有基本的住房保障。

（5）建立城鄉統一的建設用地市場。目前中國二元土地市場特征明顯，突出表現在農村集體和農民基本上被排除在農地轉用之外，集體建設用地自發進入市場流轉難以得到法律的保護和應有的規范[11]。農民的宅基地能夠被繼承是解決了農民財產權的問題，而將農民手中的宅基地和集體建設用地推向市場才能夠把農民手中的權利變成實實在在的利益。據此，筆者認為，允許集體成員權和宅基地使用權的繼承并不是宅基地制度改革的終點，而僅僅是更大規模、更深層次的集體建設用地制度改革和城鄉統一建設用地市場建設的起點。與上文所提到的宅基地退出機制結合來看，宅基地制度改革可以采取“存量與增量相分離”的辦法，現有宅基地使用權作為“Ⅰ型宅基地”仍然適用無償無期限的規定，但不允許自由流轉而僅允許繼承和在本集體內流轉；而對于繼承的宅基地使用權和新增宅基地使用權作為“Ⅱ型宅基地”，參考國有住宅用地使用權實現70年的有限期使用，準予進入建設用地市場自由流轉。在統一的建設用地市場中，集體應當同樣成為土地的供給者和經營者，成立土地經營公司負責經營集體建設用地和從農民手中收購的宅基地使用權，退出宅基地的農民可以繼續憑借集體成員身份獲取土地經營收益，政府也能夠以稅收的形式分享集體經營土地的效益。

5.2.2 遺囑繼承 根據中國《繼承法》的規定，在沒有證據證明被繼承人所立遺囑無效的情況下，遺產分割應當尊重遺囑人的意愿，完全按照遺囑來辦理遺產的分割，并對被繼承人的宅基地使用權進行相應的處分。在城鄉統一的建設用地市場已經建立的假設下，農村宅基地使用權在權能上和國有建設用地使用權相似，使用權人對農村宅基地使用權就有了完整的處分能力，所作出的關于農村宅基地使用權繼承的遺囑也應當是有效的。那么遺囑中選定的繼承人繼承被繼承人宅基地使用權就不應當存在爭議，參照現有國有土地使用權繼承相關規定辦理即可①與遺囑繼承相互區別而又相互聯系的一個概念是遺贈。在中國，遺囑中制定法定繼承人范圍內的人繼受遺產的為遺囑繼承，而若指定法定繼承人之外的人繼受遺產的，則為遺贈。。

6 結論與討論

綜上所述，宅基地制度的設計初衷是要建立一項實現農民“住有所居”的福利性制度，確保進城農民在經濟不景氣時仍有機會返鄉生活的權利。同時，國家為保證這種生活保障僅為農民所有，對宅基地使用權的流轉和繼承都施加了嚴格的身份限制。這種對私人領域的干預蘊含了對社會弱勢群體利益予以保護的現代法律價值理念，其進步性自不待言。但是，這種干預應當是適度的，當其超過必要限度時不但不能保護農民的利益，相反會對其造成損害[12]。不附加其他條件而限制非集體成員繼承人對于宅基地的繼承在實踐中容易導致出現農民的合法財產權益受到侵害，農民繼承的房屋成為“空中樓閣”等問題。通過允許集體成員權的繼承和以此為基礎的宅基地繼承將可以更好地實現農民的財產權利，增加農民收入，改善農民生活。

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