如何破解公安機(jī)關(guān)“立而不偵”

文◎尤月成

如何破解公安機(jī)關(guān)“立而不偵”

文◎尤月成*

［基本案情］2010年3月17日，家住T市H區(qū)的謝某在H區(qū)C拆遷指揮中心因拆遷補(bǔ)償問題協(xié)商不成，被拆遷辦負(fù)責(zé)人W以及另外一男A、一女B毆打，經(jīng)鑒定謝某右手中指脫節(jié)，構(gòu)成輕傷。2010年3月x日H區(qū)公安分局立為刑事案件，但至今未開展任何偵查活動(dòng)。謝某多次要求公安機(jī)關(guān)開展偵查活動(dòng)，但都無果而終。之后謝某向法院、檢察院求助，法檢均以自己無權(quán)解決為由把問題推回公安機(jī)關(guān)。無奈之下，謝某到處求訪，但問題依然沒有得到解決。

本案是一起簡(jiǎn)單的故意傷害案，W、A、B的犯罪事實(shí)清楚，其構(gòu)成犯罪的證據(jù)確實(shí)充分，按照正常的訴訟程序，這一案件理應(yīng)在很短的時(shí)間內(nèi)完結(jié)。然而一個(gè)如此簡(jiǎn)單的案件，因?yàn)樵趥刹殡A段停止不前，導(dǎo)致了之后的審查起訴、審判工作都沒有如期開展，從而使得犯罪嫌疑人沒有得到法律的追訴，被害人不但無法得到相應(yīng)的補(bǔ)償和精神上的慰藉，反而之后的上訪之路又給被害人造成了新的心靈創(chuàng)傷。到底是什么隱藏在司法程序的背后，使得本應(yīng)順利進(jìn)行的偵查活動(dòng)一直沒有開展？下文從公安機(jī)關(guān)“立而不偵”的成因來剖析問題之所在。

一、“立而不偵”的成因

立而不偵，簡(jiǎn)單的說就是在刑事訴訟活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于某一刑事案件立案后，不開展或怠于開展刑事偵查活動(dòng)的行為。一種現(xiàn)象之所以會(huì)出現(xiàn)，在其背后都存在一定的原因。那么公安機(jī)關(guān)“立而不偵”這一現(xiàn)象的原因何在呢？筆者認(rèn)為要根據(jù)不同的案情作不同的回答，因?yàn)槊恳粋€(gè)個(gè)案都存在其特殊之處。本文案例中公安機(jī)關(guān)“立而不偵”的原因就只是眾多原因中的一種。筆者嘗試著將這些個(gè)案的具體原因簡(jiǎn)單得歸類整理，以得出幾類常見的幾種原因：

1.“利益關(guān)系”背后作祟。這一類原因可以說在司法實(shí)踐中比較常見，尤其是一些比較輕微的刑事案件，由于社會(huì)關(guān)注度不會(huì)太高，便于一些辦案人員徇私舞弊。“利益關(guān)系”實(shí)際上涉及兩個(gè)比較接近的方面，一方面是指由于辦案人員從犯罪者一方獲取經(jīng)濟(jì)利益或者其他方面的利益，從而有意不對(duì)犯罪嫌疑人采取相關(guān)偵查措施；另一方面是指犯罪嫌疑人與辦案人員或者公安機(jī)關(guān)甚至其領(lǐng)導(dǎo)部門有一定的關(guān)系，辦案人員基于這種關(guān)系而姑息、放縱犯罪嫌疑人，遲遲不開展偵查活動(dòng)，前面引入的案例就是典型的由于公安機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人存在牽連關(guān)系“立而不偵”的。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，在一個(gè)“關(guān)系社會(huì)”里，關(guān)系與利益往往是緊密聯(lián)系在一起的，所以筆者將這一種原因類型概括為“利益關(guān)系型”。

2.資源不足制約破案。資源不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一為警力不足。我國(guó)目前正處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾日益激化，各類治安案件和刑事案件頻發(fā)，而我國(guó)基層公安干警的數(shù)量增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上治安案件和刑事案件的增長(zhǎng)速度，這就造成了我國(guó)基層警力嚴(yán)重不足。在這種情況下，公安機(jī)關(guān)通常的做法是在某一段時(shí)間內(nèi)集中力量專項(xiàng)打擊某類犯罪，而當(dāng)遇到受關(guān)注度較高的大案要案時(shí)，也是傾其所有警力在這一案件上。這就使得公安機(jī)關(guān)在處理一件大案時(shí)，很難再分配警力去處理其他案件，而在一定時(shí)期內(nèi)，是不可能只發(fā)生一起或者幾起案件的，但是警力不足的現(xiàn)實(shí)又使得公安機(jī)關(guān)只能把力量放在少數(shù)的幾起案件上，對(duì)于其他案件只有擱置在一邊，能拖則拖；其二是資金不足。這是制約警察開展偵查活動(dòng)的又一客觀因素。在基層公安機(jī)關(guān)，辦案經(jīng)費(fèi)得不到保障，警察“自費(fèi)破案”（警察個(gè)人先墊資破案）現(xiàn)象普遍。有統(tǒng)計(jì)表明，警察自費(fèi)破案涉及總金額過億，全國(guó)20%的警察被拖欠工資，在一些地方財(cái)政吃緊的地區(qū)，被害人出錢破案的現(xiàn)象已十分常見。［1］這些問題的存在必然會(huì)導(dǎo)致警員失去辦案的積極性，消極偵查甚至不偵查也就在情理之中了。

3.作風(fēng)慵懶知難而退。我國(guó)公安機(jī)關(guān)的偵查人員尤其是基層的偵查人員，素質(zhì)參差不齊，對(duì)于個(gè)別偵查人員來說，作風(fēng)上的懶散習(xí)慣是直接導(dǎo)致其在履行偵查義務(wù)時(shí)表現(xiàn)出消極、懈怠的原因。［2］同時(shí)一些案件情況復(fù)雜，事實(shí)難以查明，而那些作風(fēng)懶散的辦案人員往往業(yè)務(wù)能力又不強(qiáng)，當(dāng)主觀上的“不想偵”與客觀上的“不易偵”結(jié)合在一起，就極容易導(dǎo)致這些辦案人員的消極偵查和不偵查。

二、“立而不偵”無法解決的原因

既然一個(gè)問題出現(xiàn)了并且沒有得到有效解決,我們就有必要分析一下其不能得以解決的原因。筆者為了解答前述案件中的疑問，查閱了許多相關(guān)的法律法規(guī)以及文獻(xiàn)資料，結(jié)果發(fā)現(xiàn)這一問題在當(dāng)前法律制度下無法解決，總結(jié)其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1.法律法規(guī)有漏洞。《刑事訴訟法》第89條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料。”這一條文規(guī)定了公安機(jī)關(guān)立案后負(fù)有進(jìn)行偵查義務(wù)，然而對(duì)于在多長(zhǎng)期限進(jìn)行偵查并未規(guī)定，對(duì)于違反之一義務(wù)應(yīng)該如何處理同樣也未作規(guī)定。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第十一章第二節(jié)規(guī)定了檢察院偵查監(jiān)督的內(nèi)容，但也沒有具體規(guī)定如何監(jiān)督“立而不偵”的行為。而地方性法規(guī)方面，2010年9月廣東省人大常委會(huì)通過了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決定》對(duì)偵查監(jiān)督的問題進(jìn)行了規(guī)定，該《決定》第2條規(guī)定：“各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案和偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督,重點(diǎn)監(jiān)督下列行為:……（二）立案后不進(jìn)行偵查或者無正當(dāng)理由久偵不結(jié)的……”；第12條規(guī)定：“（公安機(jī)關(guān)）對(duì)人民檢察院通知立案的案件,應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)立案?jìng)刹?立案后撤案或者在兩個(gè)月內(nèi)未采取偵查措施的,應(yīng)當(dāng)向人民檢察院書面說明理由；”雖然該“規(guī)定”強(qiáng)調(diào)了檢察院要對(duì)立案后不再進(jìn)行偵查的行為和無正當(dāng)理由久偵不結(jié)的行為進(jìn)行監(jiān)督，但是并未給出監(jiān)督的具體操作方法，而另一條雖然規(guī)定了立案后兩個(gè)月未采取偵查措施的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，但是其只是針對(duì)檢察院通知立案的的案件，而在司法實(shí)踐中，大多數(shù)案件是公安機(jī)關(guān)自行立案，檢察院通知立案的案件只占少數(shù)。

也就是說，就我國(guó)目前的立法來看，對(duì)如何處理“立而不偵”問題存在漏洞，主要表現(xiàn)在：條文過于籠統(tǒng)、原則，沒有具體的可操作性措施；只規(guī)定了偵查的義務(wù)，卻不規(guī)定履行義務(wù)的期限和違法義務(wù)的后果。這就使得公安機(jī)關(guān)“立而不偵”有了可乘之機(jī)。

2.警檢關(guān)系構(gòu)造不完善。從我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定來看，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)是相互配合、相互制約的關(guān)系，這種關(guān)系構(gòu)造本身就與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能的定位相矛盾。中國(guó)目前這種警檢關(guān)系形式上是對(duì)等平行關(guān)系，實(shí)際上則是警主檢輔，公訴職能在一定程度上從屬于、依附于偵查職能，在審前階段是以偵查為中心的，檢察權(quán)對(duì)警察的控制力相當(dāng)薄弱，更沒有對(duì)偵查活動(dòng)的司法審查。［3］簡(jiǎn)而言之，就是檢察機(jī)關(guān)既要依賴于公安機(jī)關(guān)的偵查成果才能完成自己的審查起訴工作，又要對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行所謂的監(jiān)督，在這種情況下，檢察監(jiān)督力不從心也就在所難免。可以說，當(dāng)前的警檢關(guān)系構(gòu)造，使得公安機(jī)關(guān)在偵查階段一家獨(dú)大，主宰一切，檢察監(jiān)督和制約成為空談。

3.行政訴訟走不通。在尋找解決途徑的過程中，筆者曾考察是否能夠通過行政復(fù)議和行政訴訟的途徑解決“立而不偵”問題，但通過查找《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定和分析“立而不偵”的性質(zhì)，筆者發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟的途徑走不通。公安機(jī)關(guān)在其性質(zhì)上有著不同于其他機(jī)關(guān)的特殊之處，就是它既是行政機(jī)關(guān)，又是偵查機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的立法精神，公民對(duì)行政主體的行政不作為是可以提起行政復(fù)議和行政訴訟的，那么“立而不偵”是否可以看作是公安機(jī)關(guān)的行政不作為呢？答案是否定的，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定，公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為不屬于人民法院行政訴訟案件的受理范圍。顯然，偵查行為即為刑事訴訟法明確授權(quán)的行為，通過這一規(guī)定，把公安機(jī)關(guān)的偵查行為排除在了行政行為之外，這也就意味著，偵查不作為也被排除在行政不作為之外，而“立而不偵”作為偵查不作為的一種典型形式，自然也無法被納入到行政不作為的范圍之中，這就使得公民對(duì)公安機(jī)關(guān)的“立而不偵”不能復(fù)議也不能訴訟。

三、破解“立而不偵”的構(gòu)想及反思

（一）構(gòu)想

1.2.1 文獻(xiàn)資料法 分別以“體質(zhì)”“健康”“大數(shù)據(jù)”為主題檢索近10年核心期刊論文、碩博論文近100篇，其中大數(shù)據(jù)與體質(zhì)健康方面的研究頗少，因此，結(jié)合實(shí)際，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的思維開展體質(zhì)健康研究具有一定意義。

對(duì)于如何解決“立而不偵”問題，學(xué)界很少有人進(jìn)行研究，但是已有一部分學(xué)者對(duì)如何解決偵查不作為問題提出了一些方案與對(duì)策，筆者認(rèn)為，其中有一些方案具體針對(duì)“立而不偵”問題同樣適用，整理歸納主要有以下幾種：

1.完善立法。對(duì)于解決“立而不偵”乃至偵查不作為問題，制定一些可操作性的條文是很有必要的。比如，對(duì)公安機(jī)關(guān)決定立案的案件，刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋就可以規(guī)定公安機(jī)關(guān)開展偵查活動(dòng)的期限，在一定期限內(nèi)沒有開展偵查活動(dòng)的，公安機(jī)關(guān)必須向檢察機(jī)關(guān)書面說明理由，理由不成立時(shí)，也要規(guī)定相應(yīng)的處理辦法。一旦制定出這樣的條文，如何處理“立而不偵”就有了法律依據(jù)，被害人一方可以依據(jù)這些條文尋求救濟(jì)。

2.引入偵訴一體制，加強(qiáng)檢察監(jiān)督。偵訴一體制，也就是“警檢一體化”。在這種體制下，檢察院對(duì)于偵查活動(dòng)的監(jiān)督，將從決定啟動(dòng)偵查程序開始一直到檢察院作出案件最后處理決定為止，這樣可以突破原體制僅在審查起訴階段和批捕過程中才存在監(jiān)督的局限。［4］我國(guó)目前在司法實(shí)踐中正在推進(jìn)檢察引導(dǎo)偵查，雖有一定效果，但不能從根本上解決警檢關(guān)系。警檢關(guān)系的出路在于“警檢一體化”，這并非完全抹殺警檢之間的分工，也不是公安機(jī)關(guān)在組織體制上隸屬于檢察機(jī)關(guān)，而是強(qiáng)調(diào)偵查職能對(duì)于起訴職能的從屬性，從而使行使公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)能夠在更大程度上控制偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)。［5］也就是說，在“警檢一體化”模式下，檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督可以得到很大的加強(qiáng)，這不僅體現(xiàn)在對(duì)公安機(jī)關(guān)違法偵查的監(jiān)督，對(duì)于諸如“立而不偵”等偵查不作為的問題，更是可以起到有效的監(jiān)督作用。

3.把偵查不作為納入行政訴訟的范圍。有學(xué)者在研究偵查不作為問題時(shí)，提出通過行政訴訟的手段解決這一問題，其是指通過賦予受害人及其家屬提起確認(rèn)偵查不作為或課以義務(wù)之訴的方式來糾正偵查不作為。受害人及其家屬可向法院提出課以義務(wù)的訴訟請(qǐng)求，法院根據(jù)具體情形，可判決偵查機(jī)關(guān)作出有特定偵查內(nèi)容的行為，如實(shí)施偵查、抓捕犯罪嫌疑人、收集證據(jù)。［6］

（二）反思

當(dāng)今司法實(shí)踐中出現(xiàn)的大量問題告訴我們，一些問題不是無法可依，如何落實(shí)法律才是解決問題的關(guān)鍵。完備的可操作的法律法規(guī)是不可缺少的，然而我們目前所面臨的重要課題是如何為真正地落實(shí)法律提供一個(gè)理想的環(huán)境。對(duì)于“立而不偵”問題而言，落實(shí)相關(guān)法律的理想環(huán)境就是“偵訴一體制”。當(dāng)然，這就涉及到了我們需要反思的下一個(gè)問題——警檢關(guān)系構(gòu)造改革。筆者認(rèn)為，“偵訴一體制”是解決“立而不偵”等偵查不作為問題乃至所有違法偵查問題的必經(jīng)之路，只有警檢關(guān)系構(gòu)造改革沿著“警檢一體化”的方向走下去，關(guān)于偵查監(jiān)督的立法才能得以充分落實(shí)，檢察監(jiān)督才能真正發(fā)揮其作用，“立而不偵”才能得到解決。但是我們需要反思的是，在“偵查中心主義”存在于司法體制當(dāng)中幾十年的情況下，“警檢一體化”改革應(yīng)從何處著手，這一改革將遇到來自哪些方面的阻力，是否能夠成功地進(jìn)行到底，改革最終是否徹底，即便是可以成功又需要多長(zhǎng)時(shí)間？這些都是我們目前沒有考慮到或無法預(yù)知的。

關(guān)于把偵查不作為納入行政訴訟的構(gòu)想，筆者認(rèn)為同樣需要進(jìn)行反思。不可否認(rèn)，這一構(gòu)想在實(shí)踐方面為受害人面對(duì)“立而不偵”問題時(shí)提供了又一種救濟(jì)途徑，但是在理論層面上，這一構(gòu)想是欠考慮的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的司法體制，刑事偵查等行為被視為司法行為，在習(xí)慣上不作為一般行政行為對(duì)待。此外，我國(guó)《刑事訴訟法》已經(jīng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事偵查行為等刑事司法行為進(jìn)行監(jiān)督。［7］“立而不偵”問題的解決還是應(yīng)該立足于如何完善檢察監(jiān)督，而不是在行政訴訟領(lǐng)域另辟蹊徑。

注釋：

［1］何莉萍、李蓉：《論偵查不作為的構(gòu)成與防治》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第2期。

［2］崔巍：《偵查不作為問題研究》，西南政法大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文，第32頁(yè)。

［3］陳興良：《警檢關(guān)系構(gòu)造》，載樊崇義主編：《刑事審前程序改革與展望》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2005年版，第388-389頁(yè)。

［4］同［2］，第39頁(yè)。

［5］同［3］，第389頁(yè)。

［6］同［1］。

［7］姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第431頁(yè)。

*天津市武清區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)［301700］