主動配合 抓住機遇健全機制 綜合施策
——在調整城鎮土地使用稅政策試點促進土地節約集約利用座談會上的講話

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 陳鐵雄

主動配合 抓住機遇健全機制 綜合施策
——在調整城鎮土地使用稅政策試點促進土地節約集約利用座談會上的講話

浙江省國土資源廳黨組書記、廳長 陳鐵雄

自省政府部署開展調整城鎮土地使用稅政策試點以來，已經有一年多的時間，全省分兩批共16個市、縣（市、區）開展了這項試點，在省地稅局、省國土資源廳，以及試點地區的共同努力下，取得了很好的成效。前段時間，《浙江政務信息》第752期專報刊登了安吉縣的做法，黃旭明副省長作出重要批示予以肯定。今天，省國土資源廳和省地稅局聯合召開這個座談會，目的也是為了交流各試點地區的好做法、好經驗，認真進行總結，以便今后更好地在面上推廣。剛才，嘉興市等7個單位作了交流發言，錢巨炎廳長談了地稅部門前階段所做的工作、取得的成效以及下一步的考慮，我聽了也深受啟發。借此機會，我也談一些想法和建議，供大家參考。

一、差別化城鎮土地使用稅政策試點是優化土地資源配置提高土地利用效率的有效措施

浙江“七山一水二分田”，資源稟賦十分匱乏，耕地特別是優質耕地非常有限，用地供需矛盾十分突出。同時我省土地資源要素配置不合理的現象大量存在，迫切需要采取積極有效的措施，解決土地資源“錯配、劣配、違法配、低效配”等方面的問題，提高土地資源利用效率。差別化的城鎮土地使用稅政策，是優化土地資源要素配置、提高土地利用效率的一項非常有效的措施。通過這一年多來的試點探索，效果十分明顯，主要體現在以下方面。

1.深化落實了“畝產論英雄”理念

差別化的城鎮土地使用稅征收政策，真正地把“畝產論英雄”理念落實到了具體的管理措施當中。通過落實高征高獎政策，對好企業給予明顯的稅收減免，推動做大做強；對中等企業給予適當減免，鼓勵加速發展；對低效或淘汰類企業提高稅收，倒逼轉型或讓出土地，這些措施把畝產效益理念真正落實到了企業看得到、摸得著、體會得到的環節之中，有效引導企業轉變了用地觀念，樹立了正確的用地導向，在很大程度上防止了土地資源閑置浪費、“圈地”占地等行為，使土地得到了及時有效的開發和利用。

2.有效盤活了存量土地資源

通過實行差別化的城鎮土地使用稅政策，倒逼低效企業騰退土地，拓展了空間。據統計，16個市、縣（市、區）在試點期間已累計盤活存量建設用地4.2萬畝，收儲土地1.35萬畝。溫州市區已經協議收回工業用地7宗505畝，用于其他好的項目。柯橋區2013年所供應的土地中，存量土地面積占比達到了62%。

3.積極引導了“空間換地”

在差別化稅收政策的引導下，一大批企業加大了舊廠區、舊廠房改造力度，低矮的廠房變高了，綠地空地開發了，閑置未用的土地引進了新的合作伙伴，土地利用效率得到了明顯提升。位于富陽市的杭州富生電器股份有限公司耗資4000多萬元，把廠房建到9層，與平層廠房相比相當于增加了90畝地，以工業用地每畝價格50萬元計算，相當于節約近4500萬元。

4.加快推動了企業轉型升級

通過實行差別化的城鎮土地使用稅政策，有效地加快了“三高一低”（高投入、高消耗、高污染、低效益）企業的關停并轉，促使企業更加注重提高技改投入、提升科技含量，使土地利用方式從粗放轉向集約。嘉興市本級借差別化城鎮土地使用稅征管政策之力，大力推進“兩退兩進”，促進了企業加快轉型升級。安吉縣自開展試點以來，改造搬遷舊廠區8個、廠房113家，淘汰關閉規模小、污染重、轉型難的企業176家，規上企業平均畝產稅收達到了9.92萬元，較2012年增長了18%。

這些成效充分說明，差別化的城鎮土地使用稅政策是倒逼節約集約用地，倒逼產業轉型升級、優化經濟結構的一項非常有效的措施。國土資源部門要從經濟社會可持續發展的高度，充分認識這項試點工作的重要意義，更加積極、主動、有效地配合地稅部門，做好這項工作，使之發揮更大的作用。

二、當前我省土地管理面臨的形勢和亟需解決的幾個突出問題

目前，我省土地資源承載能力接近極限，2012年全省國土開發強度達到10.38%，已接近規劃2020年13%的控制性目標；新一輪土地利用總體規劃實施才兩年多，全省建設用地和城鄉建設用地總規模已分別倒掛125萬畝、187萬畝。這條路如果繼續走下去，將會帶來嚴重的資源、環境、生態問題。李強省長曾在全省推進空間換地加快城市低效用地再開發現場會上給大家算了三本帳，強調要打好“耕地保護戰、集約突圍戰、改革攻堅戰”三場硬仗。特別是最近，國家對土地計劃管理和耕地保護工作提出更加嚴格的要求，明確要嚴控增量、盤活存量，逐步調減東部地區新增用地供應；提高耕地占補平衡質量，要求占優補優、占水田補水田。在這樣的嚴峻形勢下，以往靠增量擴張、粗放發展的模式已經走不通，浙江今后的發展只能在盤活存量上做文章，必須走一條節約資源、創新發展的新路子。

做好盤活存量土地文章的核心問題，是要解決土地要素優化配置的問題，通過行政、經濟、法律等多種手段，把有限的土地資源要素配置到有利于經濟轉型升級的好項目中去，做到“地盡其用”。如果說我們計劃指標的安排使用，是運用行政手段對土地資源的初次配置，那么開展差別化城鎮土地使用稅政策試點，就是再次用政府的手，通過經濟的手段，發揮稅收杠桿調節作用，實現土地資源的“二次”配置、優化配置，促進土地資源高效合理利用。當前，土地管理中還存在著以下幾個突出問題：

1.初次配置效率不高的問題

我省土地資源緊缺，理應更加合理、高效地利用好每一寸土地。全省約有城鎮低效用地130萬畝，以及相當數量的農村低效地。而我省每年凈增建設用地40萬畝，真正落實到重大轉型項目不多，同時由于批后監管措施不夠、執行不嚴，這些新增建設用地又有相當部分成為了低效用地、閑置用地、批而未用地等，循環往復。出現這個問題的原因：一是我們計劃指標的分配、安排，仍是以往計劃經濟時代的管理模式，總體還比較粗放，精細化不夠，針對性不強，對項目把關不嚴。二是土地保有成本低，企業有多拿地、多占地的沖動。通過提高城鎮土地使用稅稅額標準，實施差別化的征管政策，增加了土地的保有成本，迫使企業在拿地的時候更加精打細算，逐步從多圈地多占地向用好地用足地轉變。但總體上，由于增加的稅額標準與帶來的土地增值收益相比顯得太少，企業多圈地、多占地的沖動仍然存在。

2.閑置土地處置難的問題

閑置土地問題一直是一個突出的問題。《土地管理法》《城市房地產管理法》和《閑置土地處置辦法》都規定了繳納閑置費及無償收回土地的處置方式，但在實際操作過程中，要收繳閑置費或收回難度都相當大。這次試點中，各地普遍提高了城鎮土地使用稅稅額標準，使得土地閑置成本較以前大幅提高，倒逼了一些企業主動將閑置低效土地交還政府。海寧市2014年收回低效土地27宗，面積達1310畝。富陽市有7家企業由政府收回騰退土地192畝。由于城鎮土地使用稅的征繳具有法律強制性，通過稅的提高，倒逼閑置土地盤活利用或政府收回，是一種可行的辦法。如何將海寧、富陽這些點上的做法推廣，值得我們作深一步的研究和探索。

3.批而未用土地的問題

批而未供、供而未用土地是影響土地資源高效利用的一個重要因素。省政府從2012年開始，就開始大力推進批而未用土地消化利用。截至2013年12月31日，我省批而未供土地面積為50.5萬畝，比2010年底下降了35萬畝。這個成績的取得，也有差別化城鎮土地使用稅試點的功勞。雖然下降數字明顯，但50.5萬畝的絕對數仍然不小。如果對批而未供土地有一個更加明顯的差別化的稅收政策，將極大地推動消化利用。海寧市實施項目推進與稅收政策掛鉤，對未按合同約定完成建設的項目，加大土地使用稅收征力度，確保土地使用稅的杠桿調節效應呈現最大化，推動了項目加快建設和土地及時利用，是一個很好的做法。

面對當前土地管理形勢和存在的突出問題，我們要按照“使市場在資源配置中起決定性作用”要求，盡量減少政府對資源的直接配置，探索建立公開透明的主要由市場決定國土資源要素價格的體制機制，通過市場規則、市場價格、市場競爭，來實現土地效益最大化。各級國土資源部門要更好地借助差別化稅收調整政策試點，加強與地稅部門的溝通協調，既要重視初次配置，更要重視二次配置；既要運用行政手段，更要運用經濟手段和稅收杠桿，突出政策的精細化，提高政策的針對性，更好地推進節約集約用地，促進經濟轉型升級。

三、主動配合，積極推廣差別化城鎮土地使用稅政策

根據《浙江省人民政府關于實施“空間換地”深化節約集約用地意見》（浙政發〔2014〕6號）要求，2015年1月1日起在全省全面實施差別化城鎮土地使用稅政策試點。國土資源部門要認真貫徹省政府要求，積極配合地稅部門，進一步總結推廣試點經驗，加大工作力度，使這項政策發揮更好作用。

1.主動配合，加強溝通協調

推進稅收政策改革，建立差別化稅收政策，促進土地節約集約利用，地稅部門是牽頭單位，但國土資源部門責無旁貸。作為國土資源部門，要充分發揮部門職能，加強協調配合，根據稅收征管的需要，及時提供基礎資料，協同地稅部門做好具體政策制訂、稅基調查、企業畝產效益評估，與地稅部門形成合力共同把試點工作落到實處。

2.抓住機遇，夯實工作基礎

企業使用土地的情況是征收城鎮土地使用稅的基礎，在試點過程中也暴露出土地管理中的一些問題，如土地登記發證沒有全域覆蓋、登記信息不完整、更新不及時、企業用地信息化管理滯后等等。試點工作的開展，對國土資源部門基礎業務管理工作提出了新的要求，也是我們發現問題、完善基礎工作的有利契機。我們要借此機會，進一步夯實業務基礎，加大“一張圖”工程建設力度，加快土地調查，嚴格土地監管，為這項試點的全面開展打下扎實的基礎。

3.健全機制，暢通信息共享渠道

省級層面，省廳正準備與省地稅局、省國稅局簽署《涉稅信息共享合作協議》，建立日常數據交換制度，加強信息資源共享應用的深度合作，為彼此的工作推進提供方便。各地也要主動協商，共同研究確立信息共享方式、協作配合辦法，建立相互協作配合的長效機制。

4.綜合施策，發揮政策效益

一方面，要及時總結經驗，進一步完善差別化的稅收調節政策。要把推進調整城鎮土地使用稅政策試點，與“畝產倍增”行動計劃、“三改一拆”“空間換地”、城鎮低效用地再開發等工作結合，與我省國土資源管理改革試點工作相結合，統籌兼顧，協同推進，充分發揮好稅收調節，對節約集約用地的推動作用。另一方面，可以將差別化的措施推廣到其他領域。如，實行差別化的水價、電價，疊加多種措施，形成組合拳，發揮各項政策的整體效應，增強節約集約用地的推動力。