農村土地使用制度改革與提高土地利用率

紹興市國土資源局 許 虹

農村土地使用制度改革與提高土地利用率

紹興市國土資源局 許 虹

一、農村土地使用制度改革的歷史

自新中國成立以后，我國農村土地使用制度曾經經歷了三次大變革。

第一次是土地改革，把封建土地所有的土地制度改造為農民私有的土地制度。1950年6月30日，中央人民政府根據全國解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國土地改革法》，規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。國家將土地使用權無償、無限期提供給用地者，土地使用權不能在土地使用者之間流轉。

第二次是農業合作化，將農民私有的土地制度改造為集體所有統一經營的土地制度。改革的結果使農民失去了土地的所有權和使用權，在集體所有的土地上自耕自作，排除了土地的商品化功能，抑制了農民潛在的生產積極性和生產能力的發揮和釋放，導致了農業生產的衰退。

第三次是改革開放以來實行土地家庭聯產承包責任制。1979年中共召開十一屆三中全會，確定以經濟建設為中心，實行改革開放。改革首先在農村推開，實行家庭聯產承包責任制，其核心內容就是改革農村土地使用制度。中國農村土地屬于集體所有，過去由集體統一經營。改革以后，逐步按人口或勞力承包到個人，以家庭為單位分散經營，同時保留某些環節的集體統一經營。80年代中后期，中共中央明確提出，土地承包關系15年不變。90年代中后期，又提出30年不變，并于2003年在法律上加以確定。2008年，中共中央十七屆三中全會進一步明確，土地承包關系長久不變。

80年代到90年代中期，農民承包土地要向國家交農業稅，向集體經濟組織交一定的費用。90年代中后期，為了防止基層亂收費增加農民負擔，政府決定將農民上交集體的費用納入農業稅，稅外不再收取任何費用。2005年前后，政府又根據黨中央的決定，取消了農業稅。這樣，中國農民務農種地，不再有任何負擔，相反，國家還給農民種種生產性補貼。

這一次土地使用制度的改革，把土地的使用權和所有權分離，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進入市場。打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。

二、農村土地使用面臨的問題

農村土地使用制度的改革，特別是家庭聯產承包責任制的推行，使農民的利益與生產成果緊密聯系，極大地調動了廣大農民的積極性，農業生產迅速發展，農民收入增加較快。但是隨著經濟體制改革的深入，現有的農村土地使用制度開始出現一些問題，在一定范圍和一定程度上成為大規模開發建設的重要制約因素。

根據近幾年來各地開發和項目建設的具體實踐和農村非農產業發展中遇到的新疑點、新問題，從宏觀上看，不少根源于現有土地管理和制度上的矛盾，大致有以下幾個比較突出的方面。

（一）集體土地使用存在的問題

1.對集體產權的規定制約其流轉

我國實行土地全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國家所有和集體所有，但在制度上二者卻享受不同的待遇。國有建設用地使用權的流轉按照規定不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻受嚴格限制。同時，國家可以通過征收的方式，將集體土地強制征為國有，但補償標準很低。政府低價征地高價出讓，集體土地所有者卻幾乎不能參與土地增值收益分配。這種征地權的濫用，讓產權主體利益和感情都受到了較大的傷害。

2.宅基地管理不規范

由于長期以來宅基地無償使用，使集體土地的所有權，特別是宅基地的所有權沒有體現出來，加之宅基地私有觀念的影響，致使農民建房用地失控，私自建房、蓋大房、圈大院的現象司空見慣，最終導致農民大量違法用地。

3.鄉鎮企業違法用地和浪費土地

在浪費用地方面，鄉、村辦企業在土地利用上，大多忽視節約用地，而且用地數量大，土地利用率低。在違法用地方面，有的企業在用地上存在少批多占，不批也占的現象；鄉、村非法轉讓、出租、抵押集體土地使用權的現象也屢見不鮮，使土地資產大量流失。

4.嚴重存在土地隱形市場

以房屋買賣交易為名，變相買賣集體土地使用權，在農村特別是在城市近郊區普遍存在。這是因為在農村購買房屋，既便宜又寬敞，比在城市買房合算。

（二）產權不明，法制缺陷

我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第29次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法》第16條規定，承包方享有下列權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的賠償；法律法規規定的其他權利。從法律的規定來看，我國土地承包經營權具有產權結構的使用權、收入享受權和自由轉讓權三個重要權能。但是在現實的土地流轉過程中，相對于完整的產權而言，承包者只擁有土地的部分產權，即承包經營權，但這部分產權是否可以構成農民的財產權，目前尚無法律依據，這就導致土地不能像普通商品一樣在市場流動。

（三）家庭聯產承包責任制不適應市場經濟

改革開放之初實行農村土地承包經營制，解放了生產力，從根本上調動了農民的積極性，解決了廣大農民的溫飽問題。改革開放以后，中國的農業完全市場化了，面對市場需求和價格的變化，分散的小生產者沒有能力逆向操作。由于各種自然因素，如陽光、土壤、雨量等直接進入農業系統的物質和能量循環過程，成為影響農業投入產出關系的決定因素，這就使得農業生產的風險高于其他產業。小規模經營的農民對農業風險往往無能為力。同時，農產品需求彈性小，供給彈性相對大，從而陷入經濟學上的“蛛網模型”。波動的農產品價格使農業的收益具有極大的不確定性，從而形成農業的市場風險。

隨著農業機械化程度的提高，農村生產力的發展，越來越多的“能人”、公司和城市居民想投資農業，要求實行規模化經營，發展現代農業。同時，隨著城鎮化進程的不斷加快，農村大量剩余勞動力轉移到城市，也呼喚規模經營，使農民真正從土地上脫離出來，走上富裕之路。現行的一家一戶、分散承包經營和土地零散切塊的小生產形式，已經不能適應現代農業等社會化大生產方式的要求，阻礙了農村生產力的發展。

（四）農村社會保障體系不完善

盡管近些年中國的城市建設突飛猛進，吸引了大量農民進城務工，但其中絕大多數農民仍然不能享受市民待遇，難以融入市民社會。在中國的城市里，這些特殊身份的工人，被稱為“農民工”，從事的是二、三產業，身份卻依然是農民。由于不能落戶城市，他們對農村的承包地即便不耕種，也不敢輕易放棄。由于擔心給別人種了以后收不回來，他們寧愿不收租金交給親戚朋友使用甚至拋荒，也不愿意與種田戶簽訂長期轉包合同，更不愿意讓土地進入市場流轉。因為農村缺乏城市中的失業保障和養老保險等社保措施。農民一旦離開土地將失去他們一切的生活保障。而由于對未來預期的不確定，承包方在基礎設施建設、培肥土壤等方面不敢投入過多資金，難以形成規模化經濟。

社會保障制度的不完善在很大程度上成為制約農業和農村經濟發展、制約農民收入增加的重要因素。

三、提高農村土地利用率的對策

目前，中國農村土地利用呈現出“利用率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點。造成這種土地利用率較低的現象既有技術方面的因素，更有深層次的制度原因。提高農村土地利用率可以從以下幾個方面入手：

（一）規范土地產權，完善法律法規

完整的產權將具有較高的經濟效益，合理界定和安排農用土地產權，重點是明確農民的土地所有權主體地位，使農村土地的占有、使用、收益、處置權都逐步做到有法可依。同時進一步明確征地目的，完善征地補償辦法，確立合理的補償標準。縮小征地范圍，嚴格區分公共目的征用和其他目的征用，并根據不同目的執行不同的土地征用補償辦法。繼續完善土地使用權權能結構，強化土地承包經營權長期化與遏止承包土地頻繁調整的法制建設。建立并強化對土地閑置的懲罰力度。

（二）改善土地分配制度

在現行的土地所有制下，集體土地分配時往往是在全體成員間均等分割，從而使每個農戶擁有的地塊極其零碎、分散，造成農民對土地的投資不經濟。土地分配在包括勞動力和非勞動力的所有在冊人口平均分配，不僅加大了土地的分散程度，還有可能使某部分的農民擁有超過其承載能力的土地而造成土地拋荒。

（三）建立良好的土地流轉制度

當前，尚未建立規范的土地流轉機制，農戶的土地轉讓在具體的期限和合同方面很不規范。農地流轉雙方大多是用君子協議的方式確立流轉關系，書面協議只是少數，即使是書面協議，條款不規范、不齊全、不具體的情況也很普遍。這種狀況極易引發糾紛，而且一旦發生糾紛往往難于處理，給農村社會穩定埋下了隱患。加上流轉期限較短，且不穩定，大多數轉包都可隨時終止。土地流轉管理部門沒有充分履行職能并根據《土地管理法》和農經管理部門的職能設置，屬于村社集體經濟組織所有的農用地，理應有農業部門的農經管理部門負責管理。但現實是，作為集體經濟組織財產的重要組成部分的土地，在進行流轉時，既不向農經管理部門申報審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案。其結果是土地流轉的資金收入管理不規范，流轉后土地用途有失控之勢，流轉土地面積無法統計，尤其是農戶自行流轉的那部分。土地流轉涉及土地所有者和土地經營者多方利益，流轉必須規范操作。

（四）建立農業風險防范機制

綜合運用各種手段對農業風險源進行有效管理，以減少農業生產波動，建立政府、市場、企業、農戶、組織體等多元化復合結構的風險防范機制。政府應提供統一的農業風險防范管理的法律框架，形成統一制度，頒布農業風險法等相關法規；實行價格保護制度，保障農產品價格，增加農民收益；提供信息服務，減少信息匱乏引起的農業風險。實行農業組織化經營，使得農戶的市場風險、技術風險、借貸風險等轉嫁給了農業龍頭企業，農戶和農業企業在契約組織關系中互動，獲得雙贏。發展農產品期貨市場，轉嫁農產品流通中現貨交易帶來的價格波動大、市場風險無法排解等缺點。

（五）完善農村社會保障制度

建立最低生活保障、養老保險、合作醫療等多層次的農村社會保障體系，弱化農民對土地的依賴。在其出讓土地經營收益權的同時，輔之以強制性的社會保障措施，將經營收益權轉讓所帶來的收益部分用作基本生活保障費，使被轉移的農戶在出讓土地經營收益權的過程中，實現由土地保障形式向社會保障形式的過渡。只有為土地轉出者解決后顧之憂，才能真正讓農民放心，為土地集中徹底掃除制度障礙。

（六）實現集約化管理和規模化經營

集約化管理和規模化經營是未來農業發展方向。黨的十七屆三中全會提出，在不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，不損害農民土地承包權益的前提下，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，允許有條件的地方發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。把一家一戶分散的土地集中到合作社，形成規模經營。而集中連片的土地，不僅便于調整作物結構，提高作物布局的科學化水平，而且有利于社會化分工，提高經營科技含量和全程機械化水平。實現了規模經營，推行了機械化作業，只要沒有大的災害，經濟效益就能保證相對穩定。土地規模化經營不斷加速，在提高土地利用率的同時，提高了產能，降低了生產成本，有效增加了農民收入。這樣才能促使農村勞動力真正從土地上解放出來，從事其他產業，從而拉動其他產業的發展。

四、結語

“三農”問題一直是眾人關注的焦點，如何加快農村經濟發展，如何增加農民收入，如何提高農業效益，如何提高農村土地利用率等一系列問題亟待解決。農民問題是中國一切問題的總根源，而土地問題又是農村問題的關鍵所在。土地作為農業生產的一種最基本要素和稀缺資源，只有同勞動力、資金、技術等生產要素一樣遵循效益原則進行流動，才能實現要素間的優化組合，實現土地的高效益利用。農村土地使用制度的改革及其相關問題的解決促使農村勞動力真正從土地上解放出來，使土地流轉更為通暢，集約化管理和規模化經營成為可能。集約化管理、規模化作業有利于新技術的推廣、大型機械化操作的實施，有效提高土地利用率，大幅增加農民收入，提高農業效益。