全面放權 陣地前移 轉換角色 提高
——云和縣破解農民建房審批難紀實

云和縣國土資源局 柳成東

全面放權 陣地前移 轉換角色 提高
——云和縣破解農民建房審批難紀實

云和縣國土資源局 柳成東

浙江省云和縣白龍山街道三門村村民陳章富從街道辦事處干部手中接過了占地140平方米（拆舊建新）建房審批手續。從村委會上報交到街道辦事處，僅用了7個工作日，就辦完了審批手續。成為新政出臺后，全縣第一個拿到批文的農民。

所謂的新政，是指4月8日頒布實施的《云和縣農村村民建房審批管理試行辦法》。云和縣2006年，出臺過《農村村民建房審批管理試行辦法》，時隔八年，再次推出新政，意義何在？今昔之比，又有哪些進步？

一、“老辦法”不解農民建房審批難

在今年開展的“無違建縣”創建活動中，云和全縣共處理了1869戶違法建筑，違法面積43萬平方米。這些違法建筑基本上是過去8年時間里形成的“井噴”。形成農民違建“井噴”現象的成因很多，但最大的問題是審批難。2006年，云和縣出臺了《農村村民建房審批管理試行辦法》，這個文件對引導農民節約集約用地起到很好的作用。但是，不能從根本上解決農民建房審批難題。我們通過調研發現，過去農民建房審批難主要來自這幾個方面：

1.規劃障礙。近10年，云和縣城市總體規劃、村鎮總體規劃、土地利用總體規劃等形成前所未有的大交匯、大碰撞。1998年開展的土地利用規劃編制沒有做村莊建設規劃，在土地利用規劃調整時并沒有預留村莊建設用地。后來編制的村鎮規劃，卻把農村居住點用地部分規劃在基本農田保護范圍內，農民建房用地落實等于是“畫餅充饑”。

2.土地調劑障礙。根據《農村土地承包法》《土地管理法》的規定，土地承包30年不變。1998年以來，云和縣大部分行政村陸續落實了第二輪土地延包責任制，無論是規劃建設用地，還是待置換用地，都已發包到各農戶手中。如果住房困難戶承包的土地不是建設留用地和待置換用地，沒有建房需求的村民又承包了規劃的建設留用地和待置換用地，調換和調劑非常困難。

3.老房拆建障礙。雖然法律和政策規定，農村一戶只能擁有一處宅基地使用權，農村宅基地所有權是村民委員會或者村集體經濟組織，必須實行拆舊建新，拆舊后宅基地交還村民委員會或集體經濟組織。建房用地事關農民個人利益，并非農民本身能夠解決，就連村級組織乃至鄉級政府也難以解決。許多舊房是多戶居住的聯體建筑，各戶情況不同，“你要拆，我要住”，拆屋還基難以真正落實。雖然說農村土地為集體所有，但實際上使用權呈現“固化”狀態，尤其是在涉及到一些較大利益的調劑時更難。

4.辦理審批障礙。辦理建房手續，村要證明，鄉要蓋章，土地要辦審批，規劃要辦兩證，程序多，手續煩。摸得著門的，登記排隊慢慢來，找不到人的，開會出差再等等。老百姓往往被搞得暈頭轉向。一件手續辦下來，“跑村跑鎮跑部門，找門找路找熟人”，走了不少辛苦路，花了許多冤枉錢，農民折騰不起。

二、全面放權簡化程序

在今年頒布實施的《云和縣農村村民建房審批管理試行辦法》較以往相比，全面放權，簡化程序，歸納起來有八大亮點：

1.全面放權。將村民建房用地審批權限全面下放，審批權鄉鎮（街道）說了算。一方面為徹底解決農民建房和相配套的問題明確了責任主體。另一方面農民建房訴求與審批權的距離縮短，更便于執行與監督。根據職責分工，鄉鎮(街道)承擔起了建立健全審批制度、做好各項規劃銜接、落實耕地保護責任、開展土地執法監察等多項職責；國土局主要負責對鄉鎮(街道)的村民建房用地管理進行監督、檢查和指導，并定期組織開展業務培訓，涉及使用農用地的辦理農用地轉為建設用地報批手續等工作。

2.分區控制。對農村村民建房實行分區控制管理。具體分為：禁止建設區、限制建設區、有條件建設區。禁止建設區（縣城核心區4.1平方公里）禁止新建、拆建、擴建、改建住房，縣政府通過建造農民公寓進行安置引導。限制建設區、有條件建設區通過村、鎮建設規劃引導建房，建房戶可單獨申請建造，也可以聯建公寓式住宅。

3.簡化程序。圍繞審批權限下放，將審批程序進行整合，變分頭踏勘調查為由鄉鎮（街道）牽頭并聯有關站（所）現場聯合踏勘調查。變原分頭公示為鄉鎮（街道）牽頭并聯有關站（所）現場踏勘調查后聯合公示。變原串聯審批為并聯審批，村民向村民委員會提出申請，符合條件的上報村鎮建設辦，村鎮建設辦召集住村干部、有關站（所）及相關部門現場踏勘，符合條件的經公示后，有關站所辦理有關文書，村鎮建設辦組件報鄉鎮（街道）審批，減少部門審批環節三個（住建局審核、國土局審核、報縣政府審批），部門內部審批環節六個，審批時限縮短三分之二以上，切實提高審批效率，解決審批程序煩瑣問題。同時，從程序中進一步明確各有關單位的工作職責以及辦理時限。

4.引導節約。對村莊布點規劃中予以撤并的村莊，除住房困難戶、危房戶和受災戶外，不予審批建房。引導村民節約和合理利用土地，鼓勵農村村民聯建公寓式住宅，聯建公寓式住宅的每戶建筑面積不得超過160平方米。鼓勵原房拆建、使用村內原有建設用地，盡量少占或不占用耕地建房，屬原房用地范圍內拆建的，建房用地標準不受戶籍人口限制，最高不得超過原房合法占地面積，且不得高于140平方米。在堅持農村宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許村民將原合法的住宅調劑給本村符合建房條件的其他村民，依法將原宅基地土地使用權、房屋所有權變更登記給受調劑戶，調劑雙方應當不存在違法建房行為未處理結案的情形。

5.流轉試點。在加強農村住房審批服務管理的同時，開展了農村宅基地使用權流轉試點工作，縣委縣政府研究出臺了《關于開展農村宅基地使用權流轉試點的實施方案》，在符合“一戶一宅”法律規定的前提下，允許本縣農村村民在縣域范圍內跨村進行農村宅基地使用權流轉，允許由村民委員會統一有償收回農村空閑宅基地通過公開掛牌競標方式有償流轉，進一步激發農村土地資產效益，增加農民財產性收入，為農村發展和農民增收注入新的活力。

6.操作靈活。當農民建房選址與“兩規”發生矛盾時，我們建立起農民建房備案制度予以解決。換句話說，云和農民建房備案制度就是用來解決農民建房選址落地難這一問題。

7.面積提高。無論在有條件建設區還是在限制建設區范圍內符合建房條件的農戶，農戶建房占地面積標準均有所提高?，F在限制建設區范圍內小戶1-3人，建房占地面積60平方米；中戶4-5人，建房占地面積90平方米；大戶6人以上（含6人），建房占地面積120平方米。新標準使房屋戶型更合理、實用。

8.減輕負擔。云和縣以往農民建房需繳納每平方米8元的圖紙設計費。現在，《辦法》規定建設規劃主管部門應當組織編制農村住房建設通用設計圖集，免費提供村民參考。這樣一來，每戶已批建房的村民至少可以節省3000元的支出。

三、轉換角色，提高效率

新政推出后，云和縣國土資源局隨即對相關崗位進行了調整。

1.實行陣地前移。審批權下放后，必須將工作重心轉移到基層。精簡局機關人員28名，分別充實到7個基層國土資源管理所工作。

2.盡快做好銜接。按新審批辦法有關程序科學地制定各項表冊。并且在表格的設置上更加人性化，詳細備注了申請人需提供的各類資料，避免了申請人來回重復跑。

3.提速辦事效率。全局上下從政策層面到實際操作措施，環環相扣，上下聯動為農村村民建房審批提速，創造了“云和速度”。今年第一批農民建房勘測定界，僅用5天完成3個街道、3鄉鎮33個農民建房地塊的勘測定界成果編制工作。

4.進行人員培訓。為了使有關人員盡快掌握新的審批辦法，對各鄉鎮、街道分管領導進行新的審批辦法知識培訓；在本系統內對干部職工進行業務培訓；到鄉鎮、街道為村鎮建設辦工作人員和村民委員會主任及村會計進行法律知識和新的審批辦法知識培訓。

農民建房新政實施，這給鄉鎮街道增加了壓力，現在權力大了，責任也大了。白龍山街道立即著手加強培訓，吃透政策，盡快進入角色。同時，針對各村的實際，將農民建房的需求進行必要的摸底。在此基礎上，整合資源，建立村級農民建房新區，為農民建房最后落地解決后顧之憂。目前，白龍山街道辦事處已在程宅村和河上村建立了兩處農民建房新區，面積近30畝，可安置500多戶農民建房。據不完全統計，新政實施不到短短一個月時間，云和各鄉鎮（街道）就收到上報來的農民建房申請表100多份。

為了保障云和縣農村村民建房及時落地，縣政府辦公室根據《浙江省人民政府辦公廳關于規范農村宅基地管理切實破解農民建房難的意見》，在7月4日下發了《云和縣農村村民建房農用地轉用實施細則》。同時，縣政府將不定期開展執法檢查，以防國家工作人員在建房申請、審查、審核和審批過程中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊。