加快實現社保治理能力現代化

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

加快實現社保治理能力現代化

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

加快健全社會保障管理體制和經辦服務體系是十八屆三中全會決定提出的深化社會保障改革的重點內容之一。健全社保管理體制和經辦服務體系就是改革不適應建立公平可持續社會保障制度需要的體制、機制、經辦方式、治理結構和管理手段，全面實現社保治理能力現代化。

社會保險；經辦服務；治理能力

弄清推進社會保障治理能力現代化的內涵，以及與健全社會保障管理體制和經辦服務體系的關聯，是貫徹十八屆三中全會精神，為公民提供更加公平可持續的基本養老、基本醫療為主要內容的社會保障制度的必然要求。

1 實現社保治理能力現代化，就是堅持政府主導理念，努力建設法治政府和服務型政府，加快健全社會保障決策執行監督管理體制，建立統一規范的社保經辦服務體系

在現代社會保障制度體系中，由于各國政治經濟社會文化等具體國情不同，所選擇的社會保障制度模式不同，管理體制和經辦服務體系的實現方式也不盡相同。但管理的責任主體都是政府。明確政府責任，堅持政府主導，規范政府行為，既是社保治理能力現代化的顯著標志，又是國家治理能力現代化的重要選項。

從治國理政角度看，建設法治政府和服務型政府就是為了實現國家治理體系和治理能力現代化。與管制型政府不同，法治政府和服務型政府更加強調依法行政，更加突出社會治理和公共服務職能。為了確保廉潔高效，服務型政府組織采用決策、執行、監督分開的治理結構。社保治理能力現代化，就應當按照建設服務型政府的理念，完善立法，建立健全社會保障的決策、執行和監督機構。明確各自分工，依法履行決策職能、執行職能和監督職能，避免職能的交叉重疊或出現管理真空。自上屆政府開創大部制改革以來，中央政府及地方政府全都組建了主管社會保險的行政部門，基本上理順了管理體制，并載入了法律。進一步依法健全管理體制的重點是強化決策機構，克服決策的多頭與分散。由于歷史的原因，我國長期實行城鄉二元結構，基本養老、基本醫療保險只是城鎮職工的福利，而與廣大農村居民無緣。在管理體制上也形成了城鄉分割的局面，即使在同一部門內部也以管城鎮與管農村來區分職能，雖然他們管理的是同一險種或項目。至于目前存在的農村部分社會保險制度的決策與經辦管理仍然游離在國務院社會保險行政主管部門之外的現狀，就不難理解了。雖然社會保險法已經明確社會保險歸口由政府主管行政部門統一管理。

與決策的分散化相雷同，經辦服務體系的分散化更加嚴重。全國8411個機構幾乎從事相同的經辦服務而彼此獨立，又缺乏統一規范，導致權益記錄不能互通，信息數據不能共享，基金不能調劑統籌。不僅大大降低了制度的公平性和抵抗風險的能力，而且嚴重阻礙了日益頻繁的人口與勞動力流動，制約了勞動力市場的發展和城鎮化進程。這種囿于城鄉、地區、人群和險種的封閉管理模式必然造成社保關系轉接困難，攜帶性差，使相當一部分農村居民出現漏保或重復參保現象，嚴重損害了參保人應得的社保權益。健全經辦服務體系就應當對“小而散”的機構進行全方位整合，通過城鄉整合、上下整合、險種整合，建立起從名稱、標識到崗位、流程都統一規范的經辦服務機構，成為服務型政府專司民生事權的執行機構。并以此為主干，連接社區公共服務平臺，連接社會服務機構，形成覆蓋全國的以13億國民為對象的基本公共服務網，為參保人提供一站式服務。

2 實現社保治理能力現代化，就是堅持事財匹配理念，依法規范中央和地方政府社會保障事權，建立事權與財權相匹配的公共資源配置和保障機制

社會保險法規定，國家舉辦社會保險亊業。規定基本養老保險逐步實行全國統籌，其他社會保險逐步實行省級統籌。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確提出，實現基礎養老金全國統籌，推進機關事業單位養老保險制度改革，整合城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險制度。這就是“頂層設計”，透露出的重要信息是，社會保障事權將會發生重大變化。從全部社會保障事權歸地方政府轉變為部分社會保障事權將作為中央和地方的共同事權。比如職工基本養老保險，事權在地方、在基層。如果基礎養老金實行全國統籌，無論選擇哪一種結算方式，為了控制風險，中央必將全面、大量、深度地介入征繳、支付等管理環節，必將設立相應機構和結算平臺，必將建立參保單位和個人、個人賬戶、退休人員養老金支付等核心數據的中央數據庫。隨著社會保險統籌層次逐步從縣級走向地市或省級，地方政府各層級的事權也將作出調整。從發展趨勢上看，社會保險要求遵循大數法則，事權適度上移將是改革的必然方向。中央和省級以及人口勞動力集中的特大城市會承擔較多的事權。現在基層事權重而支持事權的財權弱的失衡狀況將有所改變。

財權是事權可持續實現的必要條件。在市場經濟體制國家，經辦成本是按市場交易規則確定的，通常實行經費與經辦業務量掛鉤，從基金中列支的做法。我國在改革之初也是這樣做的，后來則采取同級財政供給的辦法。優點是確保基金安全完整，缺點是與事權脫節，苦樂不均，供不應求，影響了經辦服務的質量和水平。省級統籌喊了一二十年至今徘徊不前，一個重要制約因素就是財權與事權不匹配。

社保治理能力現代化就要從源頭上保證事權與財權相匹配。這也是我國財政制度改革的內容之一。這個問題的關鍵是明確地方政府間的事權和支出供給標準。筆者認為，縣鄉兩級的公共服務事權已經十分繁重，而可支配的財力大多力不從心。因此，除基礎養老金統籌等部分事權外，社保事權的主要責任應放在省級和地市，并由省和地市負責相匹配的財權。需要交給基層去做的一些事務，應該通過轉移支付承擔相應的責任，尤其是農村社會保險的經辦服務。實踐中有些地區已經這樣做了，效果也不錯，這也許是比較可行的方案。

事權明確后，以什么標準匹配支付責任，是個研究了多年的難題。我國經辦服務受統賬制度影響，需要為參保人建立個人賬戶，管理成本相對較高。在信息化建設發展階段，投入的資金相當大。所以，經辦服務機構的經費保障應該有別于政府決策機構，擬按人頭經費、辦公經費和專項經費分別制訂預算。人頭經費嚴格按政府公務員規定執行，辦公經費適當從優，專項經費要實事求是，充分考慮管理對象、管理難度、管理地域等因素核定，專款專用，當年有結余的可轉下年度使用。購買服務和重點工程，如鄉村社區社保協管員、信息化、服務大廳、檔案館室、人才培訓等，要建立專業評估驗收機制和項目問責機制，明確項目責任人，由審計邀請第三方開展專業評估，確保投入資金的效益。

3 實現社保治理能力現代化，就是堅持安全高效理念，正確處理基金安全與保值增值關系，充分利用市場優勢，把提高管理服務績效放在突出位置

無論從現實看還是從統賬制度發展看，我國社會保險都有巨額資金積累。如何管好這筆錢是對政府能力的極大考驗，也是社保治理能力現代化的一塊試金石。只顧安全不要效率不可取，只要效率不管安全更不對。財政專戶的做法安全有了，但效率太低。改革就是闖灘，就是在兩難中前進。我國企業年金的治理模式值得借鑒，應推動委托人、賬戶管理人、托管人、投資人的市場化投資體系的完善，加強監管，確保安全又增值，哪怕增值率低些也比現在貶值強。

充分利用市場優勢是提高績效的基本途徑。堅持政府主導，并不是拋開市場完全由政府包攬，社會能承擔或市場能解決的，政府不必逞強。凡市場有專業優勢的服務，如資金收支、賬目審計、工程監理、在崗培訓、軟件開發、系統維護、標準評介等可以通過委托或購買的方式向市場借力，彌補政府能力之不足，以增強社保經辦服務能力。在這方面我們已有不少成功經驗。要進一步解放思想，繼續大膽探索。凡可以由市場提供但暫不具備條件的也不要勉強，市場成熟有其自身的規律和必經過程，相信政府公共服務的需求一定會剌激市場供給的發展。成熟一個推進一個。

現代化治理能力講求效率和效果，注重績效考核，不斷提高經辦服務質量和服務水平。要建立一套考核經辦服務績效的指標體系，定期發布。要注意參保人的滿意度指標，把績效考核放在更加突出的位置。要有效率觀念，拋棄門戶之見，整合資源，統籌規劃，謀求效能最大化。

社保治理能力現代化離不開經辦服務社會化。不要俗化對社會化的認識，好像從用人單位分離就是社會化了。社會化是寬泛的概念，經辦服務體系是個開放的體系，政府起主導作用，社會中介和市場主體各自發揮作用，三者有機結合。經辦機構是核心，社區公共服務平臺和社會服務組織是兩翼，彼此有序連接，這是對社會化的最好注釋。

4 實現社保治理能力現代化，就是堅持科學治理理念，引入法人治理結構和利用先進科技手段，從“硬件”、“軟件”兩方面促進經辦機構走規模化、法人化和信息化創新之路

實現社保治理能力現代化就要對經辦服務機構進行全面改革。怎么改？有關部門建議，全面推進規范化、專業化、信息化建設。有學者建議，經辦機構實行全國垂直管理，人員編制與服務人次掛鉤實行動態配比機制，經費與財政預算脫鉤，直接在基金中列支。可謂仁者見仁智者見智。但筆者認為，體制問題不解決，其他問題都只能事倍功半。解決體制問題，必須引入法人治理理念，利用先進科技手段，促進經辦機構走規模化、法人化和信息化的創新之路。規模化、法人化是治療體制痼疾的靶向良藥，信息化則會強化規模化、法人化的改革成果。

規模化就是整合機構，擴大經辦規模。把全國8400個機構合并成幾百個。縣不設獨立機構，事權財權由上級負責。法人化就是改變經辦機構層層依附于行政部門的狀況，徹底實行政事分開，決策與執行分離，獨立自主地開展經辦業務，使經辦機構從傳統事業單位中析出，也不再所謂參公。要把經辦機構真正建設成為服務型政府的執行機構，必須采用法人治理結構，組建理事會，由理事會行使決策權。理事會成員可由人社、財政、工會、民政、衛生、發改委等部門派員組成，這是非常關鍵的改革舉措。

沒有信息化就沒有現代化。對信息化的重要性大家沒有分歧，有異議的是如何實現。金保工程牽了好頭，但由于中央投入嚴重不足，碎片化分散化投入體制導致成效不大，沒有充分發揮牽頭作用。金保工程實施8年來，據悉全國各地實際投入累計超過80多億元，如果自上而下地集中投入，全國統一的技術平臺早可以建立起來。加上IT技術更新換代很快，投入戰線長、時間跨度大，難以迅速形成規模效應，有些項目還沒發揮作用又被淘汰。這么簡單的問題為什么繼續在發生而遏制不住?原因在于體制，分散化的體制是信息化的大敵。相信規模化、法人化后，我國經辦服務體系的信息化水平必將邁上歷史的新高度。

[1]中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[Z].2013.

[2]鄭秉文.中國養老金發展報告2013——社保經辦服務體系改革[M].北京:經濟管理出版社,2013.

To Speed up the Implementation of Social Insurance Management Modernization

Yangdong Chen (Dalian University of Technology, Dalian,116015)

To improve the social security management system and management service system is one of the most importance areas in social security system reform, which were proposed in the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee. To achieve these goals, the system, mechanism, management mode, management structure and management methods, which are not suitable to set up a fair and sustainable social security system must be reformed, therefore to make the whole social security management modernization.

social insurance, management service, management capability

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2014)1-9-3

10.369/j.issn.1674-3830.2014.1.2

2013-12-23

陳仰東，大連理工大學公共管理與法學院教授，清華大學公共管理學院特聘資深研究員，主要研究方向：社會保障。