開放大學章程建設芻議

□姜明文 蔡曉東

2013年11月28日，教育部公布了中國人民大學等6所部屬高校制定的大學章程，這是《高等學校章程制定暫行辦法》實施以來，首批獲得教育部核準的高校章程。作為大學“憲章”，章程是依法治校、科學治校的重要基礎。當前，獲得批準的首批開放大學正處于建設發展的關鍵時期，更應從戰略高度看待章程建設的重要意義，遵循主要原則，把握基本要點，把開放大學章程制定好、實施好，為辦好開放大學奠定制度基礎。

一、開放大學章程建設的重要意義

大學章程是 “為保證學校自主管理和依法治校，根據教育法等法律法規的規定，按照一定的程序，以文本形式對大學的重大的、基本的事項做出全面規定所形成的規范性文件。其本質是對大學內部以及與大學有關的教育利益的調整和分配”[1]。建設好開放大學章程無疑具有重要意義。

（一）章程建設是開放大學依法治校的需要

依法治校就是按照法律的模式和精神對學校進行管理，對學習者進行教育，是推進依法治國這一黨領導人民治理國家基本方略的必然要求，是教育事業深化改革、加快發展，推進教育法制建設的重要內容，也是現代大學管理體制的重要目標和內容。開放大學作為剛設立不久的新時期新型大學，更應把依法治校作為學校建設和發展的基本理念，做好貫徹落實。而《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等法律法規僅僅為開放大學的發展提供了基本的法律框架，并無具體明確的實施細則，更不能體現各開放大學的辦學特色。開放大學章程作為《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的下位法,“作為大學精神的集中體現和大學行為總的規范，實際是法的治理模式、法的精神和法律條規在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化”[2]，恰恰彌補了《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的不足，又具有“法”的權威性，為開放大學處理外部關系和內部治理提供了依據，保障了學校的規范管理。而且像法國、德國、日本、俄羅斯等國家高等學校的設立都要求提交“校章”或章程一樣，我國《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等也都明確規定，章程是大學設立的要件之一。制定好開放大學章程，樹立學校章程在學校管理中的權威地位,才能真正做到依法治校。

（二）章程建設是開放大學科學治理的需要

治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程[3]。我國開放大學正處于建設的起步期，理順內部治理結構、建立科學的治理機制，為今后持續快速健康發展奠定基礎，成為目前較為緊迫的任務。而要建立高效的內部治理結構和科學的治理機制就必須建立適應開放大學發展的組織管理制度，大學章程正是這種組織管理制度的“綱”，其一旦通過教育行政部門的核準，就具有了法律效力，作為校內規章制度的“目”就要依據其來制定。開放大學章程以“成文法”的形式規定學校中最基本最重要的規章制度，對學校的發展目標、辦學理念、辦學宗旨、學校內部管理體制及運行機制、學校決策程序、校內申訴與調解等重大問題做出規范，明確學校舉辦者和辦學者的權利與義務、學校各相關主體的權利與義務，使高校的政治權力、行政權力與學術權力得到合理配置，合理劃分學校內部機構的權限與職責，使學校的管理規范化、法治化，使開放大學的科學治理有了基本制度保障，保證學校的健康發展。

（三）章程建設是開放大學文化傳承的需要

大學文化是大學在長期辦學過程中經過全體師生員工的判斷、選擇、奉行、創新而逐漸形成的教育思想、辦學理念、管理風格、道德規范、行為準則、工作作風、精神風貌等群體意識與學校形象，[4]主要包括大學精神文化、大學物質文化和大學制度文化，是大學的寶貴財富和靈魂，是區別于其他高校的基礎，必須得到傳承和發揚。尤其是各開放大學依托廣播電視大學剛剛成立不久，站在新的歷史起點上，如何繼承廣播電視大學在長期的歷史發展中形成的具有自身特色的大學文化并在實踐中創新,成為擺在面前的重要課題。大學章程作為學校的“憲法”，具有崇高的地位與穩定的特質，應是開放大學特色文化傳承的最佳載體。而且教育部頒布實施的《高等學校章程制定暫行辦法》也對章程應記載的大學文化相關事項作出了具體規定。各開放大學可結合自身實際和社會發展要求在章程中將大學文化制度化，既繼承歷史，又反映大學辦學理念和實踐的創新，并滲透到大學教育的實踐中，從而突出個性特色、保障辦學的穩定性。

二、開放大學章程建設的主要原則

開放大學章程建設涉及面廣、工作難度大，只有認真把握主要原則才能有的放矢、少走彎路。筆者認為，應堅持“四個統一”的原則，制定好開放大學章程這一學校內部的“憲法”。

（一）合法性與合理性相統一

合法性指開放大學章程建設應將《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》以及其他我國教育法律法規、教育規章、教育政策作為重要依據，與之保持一致而不相違背。尤其要堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，牢牢把握社會主義辦學方向，將依法自主管理的理念落實到章程的具體條文中。同時，要遵循公正的程序，制定章程的法定權利主體應廣泛聽取各方面意見，充分論證、協商，并提交教職工代表大會討論，校長辦公會議審議，學校黨委會審定，最后由學校法定代表人簽發，報核準機關。

合理性指開放大學章程建設應充分考慮學校自身的特性、使命和運行規律，如果學校實際工作需要,又符合大學未來發展趨勢,可在不違背法律精神和原則的前提下作大膽探索。尤其是章程的相關規定應當適度,不能損害關系人的合法權益。學校在制定有關章程細則內容時，可以根據自己對這些問題的理解和判斷做出規定。

合法性是大學章程具有法律效力的基礎，合理性是大學章程具有實踐價值的前提。只考慮到合法性，則章程缺乏實踐價值；只考慮到合理性則章程失去法律效力。在開放大學章程建設中只有堅持與法有據，又考慮學校的實際情況，做到合法性與合理性相統一，才能確保其獲得大眾的認可，得到各權利主體的遵守和執行。

（二）普遍性與特殊性相統一

我國開放大學的舉辦者都是政府，與其它公立大學相似，又都是在廣播電視大學的基礎上組建，其基本情況差別不大，而且既要執行《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規中有關制定大學章程的規定，基本是參照相關法律法規中的規定內容完成，又不能與現行的校內規章制度有過多的抵觸，這些都構成了各開放大學章程的相同之處即普遍性。

但是任何事物都有其特殊性。大學章程的特殊性，是國家有關教育法律法規不能代替大學章程的原因所在，也是區別本校與其他高校的基礎。各開放大學都有自己的發展歷史和文化底蘊，也面臨著不盡相同的發展環境和發展要求，在長時間辦學中形成了各自的辦學理念、發展路徑、目標定位和人才培養目標，在借鑒國內外高校經驗的同時，要將學校自身優良的辦學傳統和特色體現在大學章程中。努力避免籠統空洞的原則性條款，使章程真正發揮其應有的作用。

開放大學章程建設在把握好普遍性的同時，應重點在特殊性上下功夫，著力完善學校自主管理自我約束的體制機制，反映學校的辦學特色和辦學實際，增強章程的針對性、指導性、可操作性，避免大學章程“掛在墻上”的尷尬。

（三）穩定性與靈活性相統一

大學章程上承國家法律法規，下啟學校內部規章制度，是大學自治的“憲章”。如果朝令夕改，不斷地推倒重來，又不斷地整頓糾偏，缺乏穩定性，就會使學校的辦學理念、辦學使命以及管理體制和運行機制等等都得不到應有的規范，就會使學校的改革發展失去方向。從這個意義上講，開放大學進行章程建設時需要堅持穩定性的原則，才能使之發揮應有的效力，維持大學組織機構的正常運轉。

當然，強調大學章程的穩定性，并不意味著在開放大學章程建設時要全面接受廣播電視大學時期的所有內容，拒絕對其進行必要的、適時的修訂和完善。實際上，世界各國的大學章程都處于不斷修訂和完善之中。對那些己經不適應發展變化的制度的某一環節、某一規定加以修改、完善，目的就是為了使大學章程更好地服從、服務于大學的辦學需要。尤其是開放大學絕非廣播電視大學的簡單更名，而是國家著力建設的新型高校，是建立在諸多新理念、新做法基礎上的。其章程的建設需堅持靈活性，應根據實際需要，適時地對進行必要的修改與完善。

因此，開放大學章程建設應堅持穩定性與靈活性相統一的原則，除繼承原來廣播電視大學原有的基礎外，還應及時總結學校改革發展的最新成果，以確保大學章程應有的效力和持久的生命力。

（四）秩序性與人本性相統一

“我國當前的大學章程建設是在擴大高校辦學自主權的背景下展開的，大學的法人地位也通過《高等教育法》得到了明確，因此大學章程的任務就在于建立起適應大學內部教學、研究規律的學術治理規則”[5]，就在于建立起大學的基本秩序。開放大學章程建設，應在秩序性上下功夫，明確各權利主體的權利義務，以及行使權利義務所應遵循的程序。

而開放大學是以人才培養為中心，開展教學、科學研究、社會服務文化傳承的社會組織，在這一組織中，“人”發揮著根本作用。開放大學章程除突出秩序性以外，還應力求體現以人為本的價值定位，堅持秩序性與人本性相統一。尤其要突出對師生權益、地位的確認與保護。按照有利于推進教授治學、民主管理，有利于調動基層組織積極性的原則，明確學術組織、學生團體的地位和作用，發揮其作用，并保障師生在教學、科研和學習等方面依法享有的學術自由，維護學術活動的獨立性。只有基于“以人為本”這一根本出發點和立足點，大學章程才能在實現其維持秩序的基本功能的同時，實現其推進人的發展的教育性功能和發展性功能。

三、開放大學章程建設的基本要點

《中華人民共和國高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規規定了大學章程應載明的具體內容，開放大學無疑要以這些規定為依據開展章程建設。筆者以為，要著重把握好以下幾個基本要點：

（一）明確主體權利義務

這里的主體權利義務主要指舉辦者和學校的權利和義務，對此權利義務規定好了，章程才能成為高等學校辦學的基本準則，也才能處理好舉辦者、教育行政管理部門和學校的關系，保障開放大學依法自主辦學?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》亦有明確規定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校辦學自主權”。尤其是進一步明晰政府對開放大學的管理范圍和權限，這些范圍、權限《高等教育法》雖有規定，但尚不明確和具體，應通過章程的規定為學校依法自主管理奠定法律基礎。如此，不僅可以約束學校的辦學行為，對行政部門的管理行為也有約束力，以助于開放大學的建設與長遠發展。

這里的主體權利義務還指教師和學習者的權利義務。教師是開放大學實踐活動的主體，學習者是學校的主要服務對象，學校保能否保持良好的社會聲譽，關鍵在于是否擁有一流的師資隊伍和卓有成就的學習者。在大學章程中對教師和學習者的權利義務作出規定，有利于切實保障他們的權益，調動其積極性主動性，為開放大學的建設和發展注入活力。

（二）完善內部治理結構

學校內部治理的民主化和科學化，是教育發展的客觀要求，是學校高效運行的重要保障。而在大學章程中明確科學的內部治理結構，使開放大學的管理體制和運行機制建立在制度的基礎上，是形成大學自主發展、自我約束的良好機制，提高辦學管理效率的重要途徑。開放大學在章程建設中，應按照《高等學校章程制定暫行辦法》“依法完善內部法人治理結構”的總要求，做好相關頂層設計。

開放大學的內部治理結構主要涉及黨委、紀委、行政、學術、群眾組織等，大學章程應對此明確，厘清各自職責，形成決策、執行、監督相互制衡的機制，實現科學治理?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規定我國高校實行黨委領導下的校長負責制，章程中應對這一基本的領導體制作出規定，處理好黨委與行政尤其是校長的關系。學術權力與行政權力是開放大學中比較難處理的一對關系，尤其是廣播電視大學歷史地形成了行政權力相關強勢的局面，與建立現代大學制度的要求不符，在章程建設中應本著充分發揚學術民主、加強學術內涵建設的原則處理好行政權力與學術權力的關系。尤其要注意的是，開放大學歷史上形成了從中央到地方統籌規劃、分級辦學、分級管理的獨特辦學系統，要充分利用好，建立結構優化、運行高效的現代遠程開放教育系統，對此章程中也應有明晰合理的規定。

（三）強化教育質量保障

《高等學校章程制定暫行辦法》第十四條明確規定，“章程應當圍繞提高質量的核心任務，明確學校保障和提高教學質量的原則與制度，規定學校對學科、專業、課程以及教學、科研的水平與質量進行評價、考核的基本原則，建立科學、規范的質量保障體系和評價機制?！睂W校制定完善章程的根本目的是為了培養更多滿足國家發展需要，適應社會需求的高質量人才，保障教育質量理應成為開放大學章程建設的出發點和落腳點。

由英格蘭高等教育撥款委員會(HEFCE)授權Ipsos MORI公司進行的英國大學生滿意度調查(The National Student Survey，簡稱 NSS)顯示，英國開放大學2006年和2007年連續兩年排名第一、2011年和2012年連續兩年排名第四。其能與牛津大學、劍橋大學相比肩，成為全英乃至全世界的著名大學，在于她卓越的辦學質量，“是周密的設計、詳盡的計劃、熟練的運作和細致評估的結果”[6]。我國開放大學的建設發展要想擺脫原廣播電視大學被社會詬病的局面，回應社會對網絡教育質量的懷疑，獲得良好的辦學聲譽與辦學效益，就必須以追求質量的卓越為目標，從師資建設、課程研發、后臺服務等方面打造一個良好的質量保障體系。開放大學應結合自身特點，在章程建設中對此有明確的頂層設計，明確學校保障和提高教學質量的原則與制度，為制定和實施更為詳細的質量保障方案提供基本依據。

（四）建立外部支持機制

開放大學之“開放”很重要的一點就是要充分利用社會力量，積極爭取各級政府部門、科研院所、行業企業、國際機構以及學習者家庭和廣大校友的支持，就是要充分利用優質教育資源，促進學習資源的共建共享，提高教育質量，滿足學習者多樣化、個性化學習需求。開放大學建設與發展不可能閉門造車，外部支持是重要保證。對此，章程中也應有明確規定。

對于外部支持機制，章程中首先應明確各級政府對辦學系統的支持，如可以通過設立董事會、校務委員會等形式，爭取政府資助，使其協調解決面臨的困難和問題，不斷健全其支持學校建設發展的長效機制。其次，還應采取與科研院所、行業企業等建立聯盟等形式開展深度合作，建立行業企業和科研院所支持開放大學建設發展的機制，充分利用其優勢為開放大學所用，真正做到“行業最優和學科最優”。再次，章程中應明確規定學校實施國際化戰略，廣泛借鑒、整合、吸收國外優質教育資源。此外，開放大學的建設發展也需要得到來自校友、學生家庭和用人單位等社會各界相關利益主體的參與及監督，章程尤其應明確校友的特殊地位，明確其參與開放大學管理的途徑與方式，確定社會各界利益相關者參與大學事務的方式、范圍和權限，規定學校接受社會捐贈、資助及合作的有關事項，建立健全的外部支持學校發展的長效機制。

（五）做好學校文化傳承

大學文化 “能夠綜合代表這所學校辦學能力、競爭實力、教育質量和學校文化等”[7]，是學校個性的反映，也是幾代人奮斗留下的寶貴文化積淀。辦學理念、發展目標、學校定位、學校標識、校旗、校歌、校慶日、紀念日、學校的辦學特色、教學科研特色、后勤工作特色等等都是大學文化的具體體現，也凸顯了學校的辦學精神和辦學特色，都需要通過章程這個載體進行總結和提煉。對此，《高校章程制定暫行辦法》也作出了明確規定。

開放大學在章程建設中，應積極吸取廣播電視大學時期大學文化的精髓，而不是一概拋棄之，并結合學校自身發展的實際需要找到能彰顯自身特點，又能凸顯基本價值理念的特色文化，在章程中予以明確。需要注意的是，開放大學章程的制定還要重點反映大學辦學理論和實踐的創新、規劃大學的未來，特別是對開放大學獲準建設以來積累的新經驗、新做法，形成的新理念、新思想加以吸收，使章程更具可操作性，更好地推動開放大學的建設與發展。

明確開放大學章程建設的重要意義、主要原則和基本要點之后，要充分調動廣大師生積極性，讓他們積極參與到章程制定工作中來，嚴格按照相關程序，精心組織實施，借鑒國內外大學章程建設的經驗，盡快制定出合法合理、科學有效的開放大學章程，并建立相應效果評估機制，強化章程的執行，為我國開放大學建設與發展保駕護航。

[1]米俊魁.大學章程價值研究[D].武漢：華中科技大學博士學位論文，2005:26.

[2]樊雪萊.國外大學章程的研究與建立我國大學章程的探索[D].南京：南京理工大學，2006:14.

[3]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M]//俞可平.治理與善治北京:社會科學文獻出版社,2000:4-5.

[4]張智，宗明華.大學文化及其基本價值觀[J].昆明理工大學學報，2004(2):2-3.

[5]蔣季雅.大學章程：秩序規則的二元性——一種歷史角度的考察[J].浙江師范大學學報（社會科學版）,2012(4):83-88.

[6]傅松濤,王志娟.論英國開放大學的特點及其啟示[J].河北大學成人教育學院學報，2002(1):56－58.

[7]肖川.辦好學校的策略[M].南京:南京師范大學出版社,2005:127.