論美國新聞發布制度的核心要素及其歷史演進*

■ 趙卓倫

論美國新聞發布制度的核心要素及其歷史演進*

■ 趙卓倫

現代新聞發布制度始于美國。作為世界上最早建立新聞發布制度和最早完善現代新聞發布制度的國家，美國的信息公開制度、相關法律、發布機制、發言人培養等都處于全球領先地位，其對于公共危機事件的處理也具有相對成熟的經驗。本文從概念出發，探討美國新聞發布制度的核心要素，從發布者、媒介和受眾三個方面界定美國新聞發布制度的基本內涵和外延，并得出新聞發布制度的一般性概念。

一、美國新聞發布制度三要素的內涵

要正確理解美國新聞發布制度，需要對新聞發布制度的三個基本要素——發布者、媒介和受眾進行明確的界定。在新聞發布的過程中，三者的基本關系如下圖：

圖1 新聞發布活動三要素關系構成圖

1.發布者

從理論上講，新聞信息的發布者應當包含一切具有信息和新聞公開需要的主體，具體來說，涉及政府、政黨、企事業單位和組織、公共機構、社區、社會團體、民間組織、個人等，但從新聞發布的實踐和一般意義上來講，新聞發布主要指政府新聞發布，因此，新聞發布者的主體為政府，這也是本文的主要研究范圍。

關于政府的界定，也有不同的說法，中國傳媒大學徐琴媛教授在其《中外新聞發布制度比較》一書中對政府進行了細致的劃分，筆者借鑒如下①：

第一種：政府＝國家+社團+民間組織，指制定規則為居民提供服務的機構，這是最廣義的政府。

第二種：政府＝國家+社區政治機構，指治理國家或社區的政治機構，這是次廣義的政府。

第三種：政府＝國家立法機關+行政機關+（中央和地方的）司法機關，指一切國家政權機關和其他一切公共機關。這是一般意義的政府。

第四種：政府＝國家行政機構（中央政府+地方各級政府），指一個國家的中央和地方的行政機關，這是狹義的政府。

第五種：政府＝中央政府（國家最高行政機構或其核心部分的內閣），指中央行政機關的核心部分，即內閣各部，這是最狹義的政府。

在本文中，對于美國新聞發布制度的主體主要界定為政府概念的第三種，即美國聯邦政府（包括聯邦行政機構、聯邦立法機構、聯邦司法機構）、各州、哥倫比亞特區、美屬領地以及各地方政府的行政、立法和司法機構，此外，還包括美國“保留地制度”下的印第安人部落自治機構。以下文中的“政府”具有上述內涵和外延。

2.媒介

從圖1中我們可以看出，發布者和受眾之間的信息流通有兩個渠道，一個是通過媒介，即發布者通過媒介將信息發布給受眾，受眾通過媒介將信息反饋；另一個則是發布者與受眾之間直接的發布與反饋。在現代社會的新聞發布中，除了極少部分的信息是通過第二種渠道進行流通外，絕大部分的信息都是通過第一種渠道進行流通。

在現代信息社會，新聞發布的媒介主要是大眾傳媒，既包括報紙、雜志、廣播、電視等傳統媒介，也包括網絡媒介和基于網絡技術的新媒介以及基于移動通信技術和數字技術的分眾化媒介。政府新聞發布通過無處不在的大眾傳媒將信息傳播至全美乃至全球的每一個角落。

在新聞發布制度的三個基本要素中，媒介乃是核心，它不僅承載著新聞發布內容的正向流動，還同時肩負著信息反饋與維護公眾權利的重責。

3.受眾

受眾是政府新聞發布的接受者，也是政府新聞發布的最終目標。政府進行新聞發布的意義在于信息公開、政務公開、公共關系、設置議程等，基于以上目的，筆者認為，新聞發布的受眾包括兩部分：本國公民和國際社會。

《大不列顛百科全書》對公民如下定義：“公民資格指個人同國家之間的關系，這種關系是，個人應對國家保持忠誠，并因而享有受國家保護的權利。公民資格意味著伴隨有責任的自由身份”。公民是一個法律概念，它強調法律上的權利與義務的對等，強調人在政治上的平等性。“公民”與“國民”不同，“國民”表明一個人的國籍，而“公民”除了表明國籍外還表示此人與該國其他公民的地位相互平等，擁有相應的權利與義務。“公民”也與“人民”不同，“人民”是一個政治概念，它更強調一國國民作為一個整體的政治權益，而非強調國民個體在法律上的意義。在美國，新聞發布制度是基于《憲法第一修正案》和《信息公開條例》等法律基礎之上的制度，是強調美國國民接受政府信息公開權利和以法律作為行為準繩履行義務的制度，因此，美國政府新聞發布的受眾應當是公民（下文中也稱之為“公眾”）。

政府新聞發布具有國內和國外信息公開的雙重需求，因此，也需要進行對外的信息發布。然而，與國內新聞發布不同的是，一國政府的對外信息傳播并非針對某國國民個體，而是一國或多國整體。當信息流通上升到國際領域，國家概念便首當其沖，這些信息經過他國政府和媒介的篩選和把關，最終進入該國受眾意識中的是具有國家印記的符號，因此，我們將政府新聞發布的國外受眾統稱為國際社會。當然，國際社會作為受眾是第二次世界大戰以后的事情，而且，就當前美國新聞發布的整體情況而言，受眾的主體還是其本國公民。

基于以上分析，我們認為新聞發布制度是信息發布主體（主要是政府）通過大眾傳媒向本國公民和國際社會發布信息的制度，而按照政治學對制度的定義，制度被認為是理念（認識）、規則（法律法規）和實踐（行為方式）的結合體。新制度經濟學的制度構成理論認為，制度是“由非正式約束、正式約束和實施機制三個基本要素構成的一系列規則”②。基于以上觀點，筆者得出了新聞發布制度的基本概念：新聞發布制度是具備信息發布需要的主體（主要指政府）依據法律法規通過大眾傳媒向本國公民和國際社會發布實時信息，在這個過程中形成的固定的認識、規則和慣例，并依照一定的機制進行實施的信息公開方式和體系。

這個概念中涉及一個關鍵的概念——信息公開制度。信息公開制度是新聞發布制度實現的前提，主體為政府，是“掌握了社會公共權力的政府通過一定的方式向社會公布有新聞價值的信息”③。

此外，還有一個容易混淆的關鍵概念——新聞發言人制度。新聞發言人制度是新聞發布制度的核心，也是現代新聞發布制度的關鍵所在，它體現了政府職能和媒介功能的協調統一。美國新聞發言人制度等同于美國現代新聞發布制度，建立于富蘭克林·羅斯福時期，建立的標志是總統的私人秘書變為固定的制度化的新聞發言人。

二、美國新聞發布制度三要素的歷史變革

1789年9月15日，美國憲法在費城艱難通過之時，制憲會議的最初召集者喬治·梅森和愛德蒙·倫道夫卻堅決拒絕在憲法草案上簽字，理由就是，一個國家的憲法如果沒有保護公民權利的條款，沒有保護言論和出版自由的內容，就必然無法保證人權，結果必定會導致實施虐政。終于，在民權主義者的堅持和努力下，在憲法艱難獲得通過后，十條彌補憲法缺陷的修正案也緊鑼密鼓地出臺了。其中，第一條修正案于1789年9月25日提交給各州，并于1791年12月15日獲得通過，這就是著名的《憲法第一修正案》（First Amendment）。

美國《憲法第一修正案》全文如下：“國會不得制定關于下列事項的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤的權利。”④這是美國歷史上第一個也是最重要的新聞法規，被美國政治家和民眾列為一項重要的民權法案，是美國傳媒活動的基礎。

18世紀末19世紀初，由于剛剛通過的《憲法第一修正案》缺乏強大約束力，政府、媒介和公眾三個要素之間的主要相互關系如下：第一，政府對媒介表現為管理和管制，包括確立傳媒所有權，用法律（如《懲治煽亂法》）限制某些言論，不允許機密信息外泄等。第二，媒介對政府表現為某種程度的依賴，媒介需要依賴黨派生存。第三，政府對公眾表現為主權在民的建國理想，但實施機制不完善。第四，公眾對政府信息尚無知情權的概念。第五，由于傳媒并沒有真正意義上“大眾化”，媒介與民眾彼此之間基本無關聯。

然而，伴隨著社會的進步和《憲法第一修正案》的深入實施，到了今天，美國政府、媒介和公眾之間已經形成如下關系：第一，政府對媒介表現為管理和協調，管理方面廢除了更多限制性的法律而通過了更多信息公開的法律，協調方面則表現為媒體公關，其中，最重要的就是新聞發布制度。第二，媒介對政府表現為監督和制約，媒體在報道政府活動方面更多地表現為民主的“看門狗”。第三，政府對公民表現為主權在民的理想和服務于民的實施機制，也同時表現為試圖掩蓋丑聞的公民權利“偷竊者”。第四，民眾對政府有了強烈的知情權訴求。第五，媒介成為民眾的代言人和社會的守望者。第六，民眾依賴媒介獲取信息。

由此可見，經過二百余年的發展，美國新聞發布的三個基本要素之間的關系已經發生根本性的變化，隨著媒介權利的擴大和民眾政治地位的提升，政府與媒介之間的互相牽制與協調功能加強，新聞發布制度的存在根基越來越穩固。

注釋：

① 徐琴媛：《中外新聞發布制度比較》，中國傳媒大學出版社2005年版，第2頁。

② 胡正榮、張新華：《約束機制與新聞發言人制度的現實困境》，《鄭州大學學報》（社會科學版），2004年第5期。

③ 徐琴媛：《中外新聞發布制度比較》，中國傳媒大學出版社2005年版，第3頁。

④ 原文為：Congress shall make no law respecting an establishment of religion，or prohibiting the free exercise thereof；or abridging the freedom of speech，or of the press；or the right of the people peaceably to assemble，and to petition the Government for a redress of grievances。

（作者系河北大學新聞傳播學院講師、博士）

【責任編輯：李 立】

*本文系河北省教育廳優秀青年基金項目“美國新聞發布制度研究”（項目編號：SY13114）的研究成果。