做美麗中國建設的引領者和實踐者
——上海市低碳實踐區發展與探索

上海市發展改革研究院唐憶文屠烜蔡云

做美麗中國建設的引領者和實踐者
——上海市低碳實踐區發展與探索

上海市發展改革研究院唐憶文屠烜蔡云

2011年上海正式啟動低碳發展實踐區試點工作，明確了虹橋商務區等八個區域成為第一批低碳發展實踐區試點單位。在這幾年低碳實踐過程中，各實踐區既有亮點也有難點。本文將從如何進一步提高低碳實踐水平的角度，為低碳實踐區下一階段發展出謀劃策，以期為更多地區推進低碳實踐提供寶貴經驗。

1低碳實踐區推進工作亮點紛呈

低碳實踐是一項貫穿管理體制、規劃設計、工程建設和品牌推廣等多個環節的系統性工作。各大低碳實踐區積極探索發展模式，取得了一定的實踐經驗，工作創新亮點突出。

（1）完善體制架構凝聚社會各方力量

健全體制機制建設，搭建開放式平臺，是實踐區探索低碳發展道路的重要保障。實踐區重視推進體制構建，以現有政府責任機構為核心，建立統籌協調機制，集合政府、企業、科研機構和國際組織等方方面面的力量，充分發揮各方主體作用，打造引智互動平臺，形成共同推動低碳實踐區規劃建設的合力。

長寧區虹橋地區重視低碳建設推進體制創新突破，強調集聚各方力量，發揮各方優勢，政府支持與市場調動相結合，共同推動區域低碳開發，形成了值得推廣借鑒的“長寧模式”。在政府管理上，成立長寧區低碳項目管理辦公室，發揮核心協調推進作用。低碳辦作為區發改委下屬專職機構，聘請相關領域專家任職，承擔長寧低碳示范區項目申報與推進工作，并組建新長寧低碳投資管理有限公司，協助推進項目實施。在國際合作上，引入國際組織機構，獲取強有力的技術資金支持。在政府提供低碳發展專項資金匹配的基礎上，長寧區向世界銀行（WB）、全球環境基金（GEF）等申請項目資助，大大緩解了節能減排項目的融資困難。能源基金會（EF）、世界自然基金會（WWF）等組織也為實踐區提供進一步技術和資金上的支撐。在市場運作上，調動各大項目運作主體，形成社會推動合力。實踐區聯合浦發銀行和上海銀行等本地金融機構在實踐區平臺上開展綠色金融服務，開展項目財務審核與分析。聯合合同能源管理服務公司、物業公司以及相關的一些項目主體參與到項目改造中來。

（2）設置開發條件保證區域低碳品質

區域要實現全方位低碳發展，關鍵問題之一是如何引導土地開發商按照低碳技術標準進行項目建設和運作。實踐區在開展整體低碳發展規劃的基礎上，明確土地出讓的低碳要求，在招標過程中設置區域供能、綠色建筑及用能計量等方面開發條件，鼓勵和引導開發主體落實規劃目標，保證區域低碳品質。

虹橋商務區土地招拍掛標書中明確了核心區（一期）采用區域集中供能方式供應所有建筑冷熱能。虹橋商務區核心區一期的所有建筑達到國家綠色建筑星級標準，超過半數建筑達到二星或三星級標準，地標建筑達到三星級標準。鼓勵開發商積極建設和申報高星級綠色建筑，引導用戶減少建筑用能。奉賢南橋新城在新建居住及公共建筑的低碳建設中從土地出讓源頭抓起，要求新建建筑一星全覆蓋，所有商業和商務辦公項目達到二星標準；建設單位應當統一設計并安裝符合相關標準的太陽能熱水系統；大型公共建筑（單體建筑面積在2萬平方米以上的公共建筑）安裝用能分項計量裝置。

（3）開展系統規劃整體推進低碳布局

低碳實踐是一項開創性系統工程，必須用全局性系統化眼光來審視實踐區低碳發展的目標定位和發展路線。實踐區重視發揮規劃的引領作用，在起始階段便明確了低碳行動目標、重點任務和具體措施。尤其是新建區域通過開展系統性規劃，奠定了區域整體低碳發展格局，制定了體制、政策、資金、項目和人才一攬子推進措施，從源頭上為低碳實踐工作指明了方向。

虹橋商務區在規劃之初便同步推進全方位的低碳規劃研究，提出構建低碳規劃、低碳建設、低碳產業、低碳技術、低碳社會、低碳機制“六位一體”的低碳實踐體系，并要求在“十二五”期間率先推進低碳發展，啟動“6+1+1”工程，即“聚焦六大工程、建設一個平臺、構建一體社會”。崇明縣在邁向世界級生態島的進程中提出系統性規劃，強調將生態保護和環境建設放在更加突出的位置，在自然資源保護利用，循環經濟和廢棄物綜合利用、能源利用和節能減排、環境污染治理和生態環境建設、生態型產業發展以及基礎設施和公共服務等六大領域提出了具體行動措施。黃浦區外灘濱江地區通過開展系統全面的調研摸底，提出低碳實踐“十大行動”，包括“五大示范項目”——低碳外灘金融集聚帶、低碳后世博開發、低碳商業街、低碳創意園區以及低碳居住社區；“五類低碳工程”——低碳建筑、低碳能源、低碳交通、生態環保以及行為節能工程。

（4）推進重點項目發揮示范引領作用

低碳項目是實現低碳技術效益轉化的重要手段，是實踐區實現低碳發展的主要抓手。實踐區在開展低碳項目規劃過程中，往往根據自身資源條件，突出一至二項重點亮點工程作為開展工作的主要抓手，對整個區域低碳實踐發揮示范引領作用。從目前實施情況來看，區域供能優化和可再生能源利用是重點項目集中領域。

虹橋商務區建設成為低碳商務區的核心工程之一是建設運行國內最大規模的區域供能中心。該項目于2011年3月開建，旨在構建以天然氣為一次能源、分布式供能為核心技術的區域集中供能系統，滿足核心區內約345萬平方米建筑的冷熱電供應需求。奉賢區南橋新城打造“低碳?生態”新城的點睛之筆是“上海之魚”。項目以巨型人工湖為主體，規劃建設高端住宅、臨湖商業、商務酒店、會展中心、開放式主題樂園，形成融生態、生活于一體的低碳社區，并配套推進低碳能源供應項目。崇明縣作為上海發展低碳綠色能源的先行者，風能、太陽能等可再生能源裝機量已超過16萬千瓦。位于前衛生態村的光伏電站是全國首個正式并網發電的兆瓦級光伏電站。徐匯區濱江地區不斷擴展濱江地區生態廊道建設，建立公共綠地、濱江綠化至腹地的綠化開放空間的聯系，結合機場河的綜合整治與改造，打造沿河綠地的開放親水空間。

（5）積聚品牌效應提高社會低碳意識

低碳實踐的意義在于形成傳播效應，將低碳理念影響力輻射到城市更大范圍當中。八個實踐區的低碳推進工作亮點突出、特色鮮明、模式創新，已逐步形成反映自身個性特質的低碳品牌形象，通過示范傳遞，將帶動同類型區域的模仿學習，并進一步影響到社會公眾的生活方式，促進全社會低碳氛圍的形成。

虹橋商務區致力于打造低碳商務區，全面系統的實踐經驗為上海其它商務區提供了寶貴借鑒。商務區將低碳社會建設作為其實踐體系中的重要內容，通過模范帶動作用，大力倡導可持續的低碳發展理念和發展模式，促進全社會樹立節約資源與能源、減少消耗與排放的生活方式和消費習慣。崇明縣致力于打造低碳生態島，已取得包括國家可持續發展實驗區、綠色能源示范縣、建筑節能示范縣、長壽之鄉及世界女子公路賽舉辦地在內的五張國家級“低碳名片”。金橋出口加工區致力于打造低碳制造區，探索工業制造領域的節能減排路徑，引領上海老工業園區的二次開發轉型，成為現代工業低碳文明的品牌樣板。

2低碳實踐工作中的難點問題

上海在推進低碳實踐尤其是低碳實踐區發展過程中雖然做了大量的工作并取得了一定成績，但也逐漸暴露出一些成為低碳發展的瓶頸難點亟待解決：

（1）政策優勢仍不明顯

主要體現在：一是政策支持力度有待進一步提高。低碳實踐區是上海開展低碳試點工作的主要平臺，由上海市發展和改革委員會統籌協調并主管。2011年4月，上海市發改委發布了《關于在虹橋商務區等八個區域開展低碳發展實踐區試點工作的通知》（滬發改環資[2011]031號），這也是目前僅有的在市級層面指導低碳實踐區發展的政策依據。雖然各個低碳實踐區在該文件的指導下，根據各區實際情況出臺了許多相關扶持政策，如長寧虹橋地區在節能改造領域出臺了九項補貼政策等，但是扶持力度只停留在區級層面。各實踐區均感覺到缺乏市級層面系統性的政策支持，在推進低碳實踐過程中力不從心。二是政策傾斜有待進一步聚焦。一方面從目前低碳實踐區出臺相關政策來看，大部分優惠或補貼對象是具體項目，也就是“跟著項目走”。這種做法便于政府管理與操作。但低碳實踐本身是一個探索性過程，需要用創新的思維和視角來審視，而不能用傳統的產業扶持政策來對待。另一方面考慮到低碳實踐過程的長期性和復雜性，制定政策切忌一刀切、一次性扶持或毫無針對性的泛泛而談，要給予實實在在的扶持內容。為此，扶持政策須更加聚焦在規劃制定、土地出讓、技術導則、改造方案等實際環節，充分發揮政府規劃和引導作用，并根據項目的實際情況按階段、按門類、按規模、按特點、按標準進行劃分歸類和政策制定。

（2）法律規章相對滯后

主要體現在兩個方面：一是缺乏法律保障。低碳經濟是新興事物，對于謹慎、嚴密的立法過程來說在短期內要出臺專項低碳法律確實有較高難度。從低碳實踐區發展情況來看，一方面缺少上位法指導和保障，從國家層面到上海層面，與低碳有關的法律寥寥數部，由于缺乏上位的法律依據，因此在許多實踐工作中不但法律保障較為薄弱，而且即便地方有立法意愿也難有參照標準。另一方面低碳實踐區缺乏必要的立法權。各實踐區是低碳實踐主體，但從目前政策環境來看由于引導政策（“引”政策）涉及到減免稅收、行政手段（“逼”政策）涉及到依法行政和行政審批制定改革等，因此區級缺乏必要的立法權限也導致了“引”、“逼”政策難出臺。二是體制機制制約。在推進低碳實踐過程中，體制機制成為障礙阻攔的現象屢見不鮮。從體制層面來看，由于低碳涉及領域較廣、內容交錯融合，因此推進低碳實踐的過程往往與政府及相關部門原有職權范疇和行政分工不匹配。從機制層面來看，大部分規劃、條例都具有經濟發展過程的階段性特點，而現有部分規劃和政策反而阻礙了低碳實踐工作的有序推進。一些低碳實踐區出臺的相關建設導則和實施標準在推進過程中容易與原規劃或條例相沖突。例如部分低碳項目建設，受到相關土地利用或空間規劃的制約，致使遲遲不能落地。

（3）技術清單缺少梳理

仍存在以下三個問題：一是缺乏專業性的技術清單。低碳技術涵蓋領域廣泛，并且正在不斷創新，但當前無論是上海還是國內其他地方都缺乏專業性和系統性的低碳技術清單，導致各實踐區在低碳技術選擇上茫然無緒。二是缺乏專業性的咨詢服務。由于低碳技術的前沿性特點，要求在實際應用中需要極為專業的人才和團隊進行咨詢和指導，但從現狀看，不但各低碳實踐區缺乏專業的咨詢團隊指導幫助，而且整個咨詢市場也緊缺相關的專業人才和團隊。三是缺乏系統性的技術集成。低碳實踐是將各類低碳技術集成并達到系統最優化的結果，而并非是將所有最貴、最先進的低碳技術簡單地相加，避免走上低碳技術高碳化利用的誤途。各低碳實踐區雖然重視對先進低碳技術的示范和應用，但仍缺乏系統性的集成。

（4）融資問題長期存在

資金是低碳實踐工作推進的重要基礎和保障，然而各實踐區在融資方面都存在或多或少的問題，并可能長期存在。一是長期依賴政府。從現階段來看，政府在投融資方面發揮著不可替代的作用，尤其是在低碳實踐起步階段，資金需求量大、資本供給嚴重不足的情況下，政府投資將成為不可或缺的途徑。但這也帶來負面影響，例如由于大部分節能改造項目具有花錢多、經濟效益偏低的特點，企業往往缺乏主動改造的積極性，寄希望于政府出錢或補貼。這種情況還出現在低碳相關的商業運作和管理過程中，大家對政府的依賴性越來越強，而且將持續較長時間。二是缺乏融資渠道。目前無論從國家層面還是到市級層面，低碳實踐市場化投融資機制尚不健全，主要融資方式包括政府財政扶持、綠色碳基金和銀行貸款三種方式。從實踐區經驗來看，政府雖然能適當貼補一些，但是額度偏少，杯水車薪，企業解決項目投資依然十分艱難；世界組織的綠色碳基金申請、審核、審計過程則較為繁瑣復雜；銀行貸款更偏向于收益預期較好的項目，對于一些投資規模大、周期長等特點的技術研發、設施建設和節能改造項目往往“敬而遠之”；上述原因導致低碳實踐項目融資難度加大。

（5）考核監測體系缺失

主要體現在：一是缺乏統一的考核基準。考核指標是考量和評價實踐區試點工作的重要工作環節，目前上海大部分低碳實踐區都編制完成了實踐區低碳建設導則，基本都確立了各自的考核指標，也為低碳實踐探索走出了重要的一步。但是由于考核指標只能作為自己的評價標準，無法衡量其他實踐區，相互之間無法進行比較。二是缺乏科學的監測體系。上海低碳實踐區缺少科學合理的監測體系也是我國在低碳實踐過程中的一個縮影。當前我國不少學術機構都在研究行之有效的監測體系和標準，但往往測量出來的結果和數據不被國際同行業領域所接受，主要緣由在于缺乏與國際接軌的計量測算方法學、不對外交流溝通，導致在低碳領域缺少有分量的話語權。

3對策建議

低碳實踐是一項復雜的長期過程，基于不同地區不同的發展條件，目前世界上還未有完全可復制的發展模式供上海學習，只有靠低碳實踐區不斷地創新和探索。針對這一年實踐中的難點問題，我們課題組提出以下針對性措施供參考借鑒。

（1）加強體制保障

成立上海市低碳發展推進辦公室，主要負責對全市進行低碳政策研究與制定，指導和編制低碳規劃、低碳方案或低碳項目實施與管理意見，全面指導全市各低碳實踐區試點工作。

（2）出臺指導意見

編制《關于推進上海低碳實踐區試點工作的指導意見》。內容涵蓋低碳發展實施方案、低碳發展政策、低碳產業指南、低碳技術清單等一系列內容。

（3）加大政策聚焦

政策主要聚焦財政補貼、土地出讓、建筑節能改造、低碳融資、技術研發、示范應用、低碳生活等各個領域，指導具體實際操作。政策出臺前須召集專家集中研究，并可在部分區域進行試點，根據實際效果再進行修訂和頒布。

（4）頒布技術清單

積極編制專業指導性的技術清單，參考“國家優先推廣的低碳技術目錄”，充分利用行業協會、高校、科研機構、世界組織等各方面資源，共同制定和發布適合上海的低碳技術清單，并積極跟蹤國際低碳技術情報，不斷更新技術清單。

（5）編制考核標準

一是出臺科學合理的考核指標。由市級主管部門負責編制，指標要符合國家和上海市經濟社會發展規劃和城市總體規劃的要求，根據實踐區不同特點設置共性指標和特性指標。二是編制國際化的監測體系。建立數據庫和實時監測系統，最終形成達到國際標準的可衡量、可報告、可核實的監測數據，提高低碳實踐區國際知名度和指標公信力，努力建立良好可信的國際形象。

（6）搭建交流平臺

一是加強信息互通交流。形成定期交流匯報機制，該制度主要是交流各實踐區工作進展、實踐經驗和政策訴求。二是組織成立低碳實踐聯盟，由實踐區自發成立，專職人員負責建立低碳簡報等內部交流機制。對內形成相互獨立的個體、對外則形成統一的聯盟，形成合力，共同將低碳實踐區提高至新的臺階。三是加強資源共享。加強低碳項目、低碳企業、國際合作交流等資源的相互推介、流動。

（7）強化能力建設

要根據人員的崗位和職務進行細分培訓并形成長效機制，定期組織專家和業內人士進行專業輔導，并組織崗位考核。同時，加強低碳實踐區企業和社會公眾的能力建設，實踐區可嘗試搭建低碳學習宣講會等平臺，提高企業管理人員和大眾對低碳的認知程度，并積極參與和支持實踐區的低碳推進工作。

（8）推進社會宣傳

由實踐區為主體開展組織關于低碳知識的宣傳，力爭做到實踐區內社區全覆蓋。由實踐區和屬地政府共同組織低碳知識競賽、低碳家庭競選等活動和節日，推廣低碳理念。善于利用媒體資源，以電視、廣播、網絡、手機平臺作為載體積極宣傳低碳實踐從我做起。創新利用新媒體平臺的軟件信息技術，將低碳與生活娛樂緊密聯系，吸引和培育更多的低碳參與者。

低碳實踐區的意義主要是在體制機制、政策措施和技術產業三大內容進行不斷地探索和創新，其發展模式、工作亮點和創新路徑將成為全上海乃至全國推進低碳實踐提供寶貴的經驗借鑒。為此，政府應更加注重這方面工作，各相關部門需由上而下地指導和推進低碳實踐，爭取政策聚焦、先行先試，力爭將上海低碳實踐水平推至世界領先行列。

附表上海低碳實踐區發展總體目標及重點項目

松江區質監局買單為企業進行鍋爐能效測試

松江區質監局日前完成了50臺鍋爐的能效測試工作，幫助企業節能減排。

為有針對性地制定節能措施，前一時期，區質監局排摸了全區工業、商貿、交通運輸、賓館飯店和學校等單位的鍋爐情況。針對排摸檢查結果，對部分重點企業開展能效測試工作。截至目前，已完成50臺鍋爐的能效測試工作，并向企業提供鍋爐能效測試報告，讓企業了解鍋爐實際運行能效狀況，并對測試指標不合格的原因進行分析，從而找出解決問題的整改方法，推動企業進行節能技術改造。此外，區質監局還先后組織鍋爐使用單位200人參加鍋爐節能知識、鍋爐操作技能等內容的培訓。

（松江區）

虹口區9家飯店成功創建“低碳踐行”旅游飯店

虹口區內上海飯店、浦江飯店、海煙大酒店等9家三星級以上旅游飯店成功創建“低碳踐行”旅游飯店。該區于去年7月啟動“低碳踐行”和“能效對標”實施項目，隨著實施項目的有序推進，區域內旅游飯店節能減排意識有效得到提升，部分酒店通過開展節能改造，獲得了經濟效益和社會效益雙豐收。

浦江飯店是上海開埠以來乃至全國第一家西商飯店，至今已有160余年歷史。經過節能改造，飯店目前使用的“二氧化碳熱泵”節能效果明顯，同比2011年使用燃油熱水鍋爐能耗降幅達90.49%。上海寶隆美爵酒店斥資50萬元對中央空調系統進行節能改造，使主要空調設備的用電節約30%

。（虹口區）