把地方債納入預算管理

（中國銀行（香港）高級經濟研究員） 黃少明

把地方債納入預算管理

（中國銀行（香港）高級經濟研究員） 黃少明

地方政府債務要得到根本解決，需有效界定和處理好中央與地方的事權劃分，使地方政府事權與財權相匹配。

盡管地方債的總量仍可控在市場預期之內，但其增長速度之快令人擔心。

從2007年末至2010年末，地方債從不足5萬億上升到10.7萬億，翻了一番。而從2010年末至2013年中，地方債務余額則再度增長約80%至近18萬億。也就是說，過去六年地方債務總額將近每三年就會翻一番。

此外，目前無論哪一級地方政府，債務集中還款風險都迫在眉睫。從債務結構來看，地方政府貸款中54%的期限在5年以上，2011年至2015年期間，大量地方債將進入還本付息期。據有關研究，2014年第三季度是信托融資的償債高峰，而2014年城投債的到期量大于2013年。綜合信托融資和城投債，兩者的第一個償債高峰交集出現在2014年的第二、三季度，屆時是一個兌付高點。

從債務負擔看，2014年、2015年最為沉重，隨著平臺融資集中到期，未來兩年到期債務規模增長更快，而地方財政收入增幅則難以大幅提升，屆時地方政府以及融資平臺將面臨更大的還本付息壓力。大多數地方政府把還債的所有希望都寄托在賣地上，一旦房地產市道下滑或轉向，還債希望就會落空。

正是鑒于地方債可能產生的上述風險，2013年底召開的中央經濟工作會議已將防范地方債務風險作為今年的六大任務之一，地方債問題已經成為影響中國經濟持續發展的重要因素。

國家審計局在公布地方債審計結果時，并未提供解決方案，但可以預計，全國普查摸底地方債，尤其是搞清地方融資平臺的債務，是解決地方債務余額的第一步。以債務普查統計為基礎，區分出地方債務的顯性、隱性、直接以及或有債務，并分析風險，分門別類采取政策，然后進一步研究解決制度存在的問題，加快改革步伐，建立完善的財政體系，尤其是地方財政體系，確保地方債更加可控。

比如，短期來看，對財政狀況不佳的省份或地區，可以通過加大中央財政轉移或借由四大資產管理公司來完成。這些公司在10年前的銀行重組中曾發揮過重要作用，預計在處理地方債中仍將再次起作用。對部分到期，但資產質量有保障的債務，則可以實施債務重組，延長債務期限。

長期來看，地方債的解決還有待體制的改革和相關機制的建設。一方面，改革現有財政體系，把地方債納入預算管理，使債務更加透明、公開，使各級政府對財務規模、風險有明確的認識。另一方面，實行項目問責制，對一些盲目建設和重復工程加以處罰。

具體而言，在摸清地方債的基礎上，理順中央與地方關系。如果不能有效界定和處理好中央與地方的事權劃分，使地方政府事權與財權相匹配，健全地方財政體系，地方政府債務就難以得到根本解決。

與此同時，針對各地大上建設項目的趨勢，建立項目問責制。目前大部分地方債主要用于投資拉動經濟，為此要對一些倉促、盲目上馬，以及持續虧損的項目進行問責。另外，地方各級政府應建立與任期相適應的舉債問責制，將地方債納入考核體系及離任審計中。只有從體制改革和制度建設等方面入手，才能從根本上遏制地方債的進一步膨脹和債務風險的上升。

改革從國資突破

如果把國資委比喻為“牧人”，那么其管理的眾多國有企業就像是“羊群”。但“牧人”只有一個，如何能管理好“羊群”呢？這就需要創新思路，養幾條得力的“牧羊犬”，即搭建所謂的國資管理平臺，來協助自己管理“羊群”。

這是上海市國資委副主任林益彬的“牧羊”理論，也是此輪國資國企改革的突破口——以管資本為主來加強國資監管，組建若干國有資本運營公司。

放眼全球，淡馬錫公司被稱為是國有資本運營的典范，由新加坡財政部于1974年成立，近40年來總資產增長了614倍，股東年均回報率高達16%。

而淡馬錫的成功經驗恰好就是“放羊”模式。無論是新加坡財政部對淡馬錫的管理，還是淡馬錫對其下屬企業的管理，都是監管但不干預，鼓勵其大膽自主經營但又不失控，這種“一臂距離”的管理精髓正是當前中國國企健康發展所欠缺的。

“牧羊”理論抑或“放羊”模式，都是為了讓企業更好地成長。