我國亟待建立民生巨災保險之管見

石 興

我國亟待建立民生巨災保險之管見

石 興

我國是世界上巨災種類多、巨災風險高、損失較為嚴重的國家之一。

自2008年“5·12汶川大地震”至今，我國經歷了7次巨災事件。最近的一次是發生在2013年7月22日甘肅定西的6．6級地震。世界上巨災保險法規一般誕生在一個巨災事件之后的兩三年內。遺憾的是，我國巨災保險仍然在爭鳴呼吁之中，這著實令我們深思。

巨災保險一般分為兩大類。一類是政策性巨災保險，主要是為國計民生的行業和標的，如農業等，提供巨災風險保障。另一類則是商業性巨災保險，主要為企事業法人單位所面臨的巨災風險提供保障。

巨災保險是指依據巨災保險法規和制度，在確定的巨災保險區劃范圍內，建立巨災風險共保體，以某一專項巨災保險條款為基礎，以觸發約定標準的巨災風險為啟動保險賠償的標志，對關乎國計民生的行業和標的實行強制保險，并對巨災保險作出完整的制度性安排。這一概念有三個重要創新點：一是基于巨災保險區劃內強制保險所建立的巨災風險共保體是巨災保險的基石。二是巨災保險是基于觸發機制下的賠償模式，而非補償機制下的賠償模式，這是研究巨災保險的一條全新思路。三是這一概念解決了巨災保險價格可保性的關鍵技術問題，找到了保險人能夠建立巨災保險責任準備金的途徑。

巨災保險通常采用的形式主要有強制保險和自愿保險兩類。疆土范圍大、巨災風險頻發的國家一般采用前者，以美國為代表；公民收入高、保險意識強、疆土范圍小的國家一般采用后者，以歐盟一些國家為代表。當然也有介于上述兩者之間的情況。受制于國家實力、公民財富等因素，世界上絕大多數國家沒有巨災保險。巨災保險的賠償率平均在35%左右。

本文主要論述的是為個人生命與財產提供巨災風險保障的巨災保險（以下簡稱“民生巨災保險”），最為典型的是巨災家財險和巨災意外醫療保險。

我國現行的家財險是不提供地震風險保障責任的，但提供臺風、洪水等巨災風險保障。目前只有一家保險公司經過保監會核準，在非地震斷裂帶地區提供設置限額的地震巨災風險的家財險。我國住宅一般都是磚混結構或鋼混結構，抗洪抗臺問題不大，且我國公民家財險投保率不足2%，故每逢自然災害，保險賠付率很低，家財險的地震巨災賠付率幾乎為零。

據我國民政部救災司統計，地震是造成人身意外傷亡最多的自然災害。以2008年“5·12汶川大地震”為例，巨災造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤。保險公司對這次巨災所造成的意外死亡、失蹤和傷殘醫療的保險給付總計只有1．96億元人民幣，平均每人得到賠付424元。目前，我國絕大多數人口，尤其是農村和小城鎮人口幾乎都沒有購買人身意外保險或醫療保險。

所以筆者不敢茍同我國行業統計數據提出的我國巨災保險賠償率在3%左右的觀點。該數據將政策性和商業的巨災保險賠付都統計進去了。筆者估計，我國民生巨災保險賠償率應不到1%。

巨災保險缺失是許多因素綜合作用的結果，筆者把它歸納為巨災保險缺失原因鏈。巨災風險是指一個國家和地區可能發生的一次大范圍、大量風險單位不相互獨立、整個區域會同時受損、累計損失巨大、當地無法自救、需要借助外部力量進行救助的未來不利情景，所以基于大數法則的風險可保性“經典理論”，將巨災風險視為不可保范圍。二是相關當事方對巨災風險和巨災保險存在心理博弈和不同的態度。三是沒有供應商愿意提供巨災保險。四是建立和開展巨災保險需要一定的物質基礎，即一個國家的實力和公民財富會影響巨災保險的開展。五是巨災風險屬于國家安全風險，巨災保險屬于準公共產品，但政府對此沒有干預，其角色作用缺失；對巨災保險不予重視，沒有頂層設計，政府沒有指定職能部門牽頭制定巨災保險法規，所以必然會導致巨災保險缺失。

解決巨災風險可保性問題，首先要創新風險可保性理論。風險可保性“現代理論”認為，符合法律法規的、與風險轉移相關的保險方案，包括保險條件、保險費率和責任限制等為保險當事方所接受，保險交易發生，且各方從風險轉移中獲得效用改進，那么該風險就是可保的。風險可保性“現代理論”不再拘泥于大數法則。這一定義包含了風險可保性“經典理論”，又豐富和創新了風險可保性理論。

每當發生巨災，政府組織救災，補貼受災群眾，安排重建，組織對口支援等，大包大攬，充分體現了國家和政府對公民的關心和幫助。但這種做法在一定程度上阻礙了巨災保險的開展，是一種錯位。其實，這種救災支出來源于公民的稅賦。巨災發生的年份會導致財政收支不平衡。

對于保險公司來說，它們通常有“模糊厭惡”的核保心理。巨災風險的不精確性使得保險人更多地選擇規避。一次巨災事故會引起大量的、連鎖的集中理賠，這在一定程度上類似于銀行的“擠兌”危機，會直接導致企業破產，所以保險公司不愿意提供巨災保險。

再保險公司的核保心態與直保公司并無兩樣。另外，由于分出人與分入人身處兩個國家，存在信息不對稱，核保更加嚴謹，一般選擇回避巨災保險。一國的再保險公司一般不愿意為他國提供公益性的巨災保險。國內外再保險市場處于寡頭競爭的局面，再保人擁有市場勢力。當直保市場表現不佳時，它們往往收緊承保條件以獲取商業利潤。2008年春節前后，我國發生長時間低溫冰凍雪災，南方電網受到大范圍大面積的損壞，第二年再保合同續轉的時候，境外再保公司在我國保險市場上推出了輸配電線路業務除外條款（Transmission and Distribution Lines for power supply，telecommunication exclusion Clause）；同時對我國一些保險公司非水險溢額合約提出了其他兩個條件：一是對所有巨災風險設定事故賠償限額（Event Limit）；二是降低分保手續費率或采用滑動分保手續費率。商業保險尚且如此，不要說民生巨災保險了。

對投保人來說，第一，巨災風險往往會發生在邊遠地區，受災而傾家蕩產的一般是以農民為主的中低收入階層。他們的購買力較低，有效需求不足。第二，他們有僥幸心理，認為發生巨災的可能性相當低，且不會發生在自己身上。第三，他們有短視或輕視心理，為將來可能的受益而購買保險，專門投保巨災險對于他們是較為困難的。第四，巨災保險投保率的變化和巨災發生的時間存在密切的聯系，時間一長，巨災保險投保率就低。第五，依賴心理。絕大多數人認為，巨災是老天爺的行為，應該由政府幫助解決。第六，逆選擇心態。在高風險區域，投保積極性較高。在巨災風險即將來臨或有預感時，投保的積極性驟然高漲。

在西方社會，銀行要求貸款人以購買的不動產抵押辦理按揭保險極為普遍。我國引入一段時間后，金融監管部門發文不準強買強賣，按揭保險投保率不斷下降。據測算，汶川大地震造成銀行不良貸款約為30億元之巨。

我國目前沒有專門的巨災保險法規。有些零星的巨災保險規章散見于我國政府相關部門的一些法規和文件中，不成體系，沒有可操作性。2012年12月31日，民政部、財政部和保監會聯合下發《關于進一步探索推進農村住房保險工作的通知》，其中有所涉及。但這只是一個通知，不是法律文件。

綜上所述，制定巨災保險法規是建立和發展民生巨災保險的首要前提。世界巨災保險發展經驗告訴我們，政府在巨災保險法規和制度的制定、巨災保險的建立和發展中起著無可替代的關鍵作用。

巨災保險法規有三個最為關鍵的維度：一是保險區劃，即根據巨災風險區域性特點，確定巨災保險的實施區域；二是保險責任，即巨災保險的責任范圍，一般承保單一巨災風險及其次生災害鏈，乃至關聯風險；三是巨災保險對象，即國計民生行業和個人生命與財產。三個維度進行不同組合，可以為民生巨災保險制定不同的巨災保險法規。如福建省臺風住宅保險法規。

制定巨災保險法規必須遵循以下八點原則：首先是社會管理原則。巨災保險不僅要具有經濟補償功能，還要具有社會管理功能，出發點和立足點是保障人的生存權和發展權，安定民眾的生活，幫助受災群眾盡快恢復正常生活和生產秩序。其次是風險共擔原則。巨災導致的損失往往十分巨大，僅依靠巨災保險供應商之力是難以承擔的，需要建立一個有效的風險分擔機制，由投保人、保險機構、再保險人和政府，乃至資本市場共同承擔巨災風險，確保巨災保險計劃安全運行。第三是政府干預與市場運作相互平衡原則。巨災保險市場存在失靈現象，需要政府干預，但政府如果過度干預，必然會對巨災保險產生“擠出效應”，造成資源的錯置與浪費，降低效率。這一原則的基本要求是有法可依，政府主導，市場運作，并確保兩者之間平衡。第四是防災減災原則。巨災保險制度的設計必須將保險與減災防災結合起來考慮。第五是公平與公益相結合原則。如果按照商業保險原理，保費多少與風險大小成正比，這可能會造成較富裕人群的保費低于低收入人群保費。這是因為富裕人群通常有能力選擇居住在較安全的建筑物和區域內。這也是為什么巨災保險制度通常不是絕對按照風險高低來收取保費，需要在其共保體內進行適當的優化組合和再分配的原因，也是政府要給予適當補貼的原因。巨災保險的性質決定了巨災保險的公益性。第六是財務穩健與公開原則。巨災保險項目必須做到收支平衡，并能夠建立巨災保險基金，以應對約定的風險。同時，要做好應急賠償預案，確保巨災保險穩健運營。巨災保險項目必須建立獨立核算制度，確保數據可靠真實，便于接受社會和被保險人的監督。第七是易于管理原則。巨災保險項目涉及的金額大，被保險人多，理賠案件量大且緊急，所以制度設計一定要易于巨災保險的經營管理。第八是易于理解原則。由于巨災保險涉及千家萬戶，所以保險方案對消費者而言必須易于理解，便于消費者購買、索賠和決策。

民生巨災保險建立和發展的必由路徑是有法可依、政府主導、巨災共保、強制保險、立足防災。偏離這一主線，民生巨災保險在我國是很難成功的。制定巨災保險法規是最為關鍵的第一步，政府還要主導巨災保險的建立和開展。

一、制定民生巨災保險項目制度。為了使巨災保險法規具有可操作性，政府應圍繞確定的巨災保險項目，在遵守巨災保險法規的前提下，制定相應的專項巨災保險制度。具體要素一般包括巨災保險供應商及其公益性質、巨災保險區劃、保險責任范圍、巨災觸發標準、被保險人、保險金額、損失保障程度、賠償限額、免賠額、條款適用、費率標準、被保險人自保比例、承保手續、可能的再保安排、合同解除、理賠程序、理賠所需資料、巨災保障基金設立、財政應急機制、準備金管理、災前的防災防損工作等。

二、組建巨災保險的供應商隊伍。通常有兩種選擇：第一是巨災風險共保體。巨災風險共保體是指在確定的巨災保險區劃內，所有利益相關方組成風險共同體，即政府財政出資發起組建共保體并作為最后的財務風險承擔者，國內所有保險人（包括再保人）出資參加共保體，并與相關方一起組成經營管理層，實施強制保險，被保險人參與分擔風險并按一定比例自保一部分風險。這種由政府、保險人和被保險人組成的共保體，類似于PPP模式（Public、Private、Partner），巨災風險可以得以最為廣泛的分擔，是實現巨災風險可保性的最優方案。這里需要說明的是被保險人不參與共保體。第二種選擇是結合我國的國情，成立專門的全國性自然災害保險公司來經營民生巨災保險。

三、設立巨災保險區劃。該區劃是以單類巨災風險為對象，以該巨災風險的區域性特征為基礎，以特定的保險標的（住宅和生命）所面臨的某一巨災風險的易損度指標為區劃依據，對巨災保險項目所確定的區劃內（通常以省為區劃）不同地域（通常以地級或縣級市）的易損度進行描述和說明。設立巨災保險區劃應考慮區劃內風險暴露單位要有同質風險的轉移需求，保險區劃應足夠大，以便能夠形成有效的風險共同體，能夠建立保險分攤機制，使巨災風險在巨災保險區劃內重新組合分配，均衡費率。

以福建省為例，根據2007和 2008兩年的臺風住宅易損度數據，平均計算各地級市的臺風住宅易損度，由大到小排列如下：南平（0．007024）、三明（0．004702）、寧德（0．002323）、龍巖（0．000770）、泉州（0．000413）、莆田（0．000285）、福州（0．000262）、漳州（0．000149）、廈門（0．000056）。福建省住宅巨災臺風保險區劃見下圖。

四、建立巨災保險觸發機制。需要對巨災保險補償機制有所創新，以簡化理賠手續，確保保險責任判定透明、公正，讓公民有知情權，消除歧義。該機制應明確保險人是否賠償完全基于是否觸發事先設定的巨災風險量化標準。如果是，則由保險人承擔；反之，即使有損失，也不予賠償。這與保險補償機制是不一樣的。補償機制就是通過保險使被保險人在災前

圖 福建住宅臺風巨災易損度保險區劃圖

災后的財務狀況一樣。觸發機制賠償模式主要運用于巨災保險、利潤損失險和農業保險等。

五、設計標準化的巨災保險產品。民生巨災保險因實行強制保險，故須用統頒條款。如有附加條款，應該也是統一的。

六、民生巨災保險責任范圍選擇。我國巨災風險有地震、臺風、洪水等。是設計以單項巨災風險為保險責任的巨災保險產品，還是集當地所有巨災風險為保險責任的綜合巨災保險產品，一直有不同的爭論。根據巨災保險的概念和我國的實際情況，筆者認為應以單項巨災風險作為保險責任。當然，該巨災風險所產生的直接的且在時間條款調整范圍內的次生災害，也應該包含在該巨災保險責任范圍內。至于災害鏈中介入的外部因素，不應列入巨災保險責任范圍。

七、巨災風險的保障程度。民生巨災保險的性質確立了其保障程度的特點是“基本保障、廣泛覆蓋”。所以巨災保險一般保障的是直接損失，并且還是其中的一部分，或者包含一些與直接損失緊密相關的費用，如建筑物毀壞后的清理費用、臨時過渡費用、轉移費用等。至于間接損失和無形損失等，應該通過商業保險來解決。

八、實行強制保險。強制性巨災保險有利于提高保險市場的運營效率，這不僅可以解決信息不對稱情況下的逆選擇和道德風險問題，也可以克服保險公司之間競爭所產生的外在風險。強制保險擴大了投保人的范圍，形成足夠大的巨災風險共同體，達到建立巨災保險基金的目的。

九、建立巨災保險精算模型，確保巨災保險分攤機制安全營運。巨災風險往往會導致各風險單位的損失呈正相關性，因此巨災保險的費率不能按照傳統的精算原理或模型來厘定，必須從巨災風險的特點和巨災保險概念出發，另行研究建立合適的精算模型，以測定合理的巨災保險費率。

根據巨災保險相關概念，筆者認為建立巨災保險費率精算模型比較簡單。各省民政局都有相關巨災所造成的住宅損毀和人員傷亡的歷史數據，在確保樣本量較為可靠的基礎上，就可以確定應收的純風險保費，并根據預期投保數量，確定每一危險單位的純風險平均費率。在此基礎上，再考慮相應的費用、安全系數、通脹系數、巨災風險回歸周期等。

十、確立巨災保險銷售鏈接方式，降低巨災保險經營成本。一是商業保險公司在銷售一般財產險保單時鏈接銷售；二是銀行貸款機構要求有抵押貸款的房屋業主購買巨災保險，作為獲得抵押貸款的前提；三是與公用事業收費相鏈接，如土耳其的TCIP計劃規定居民在住宅用水、用電付費時，應強制購買地震保險單；四是通過保險中介、網站銷售。

防災是根本，減災是基礎，保險是靈魂。巨災保險如與防災防損、減災救災相分離是不會成功的；牢固樹立損前預防勝過損后補救的指導思想，提高建筑設計規范和質量。只有這樣，民生巨災保險才能健康發展，才能有利于構建和諧社會。

（作者單位：中國大地保險公司）