以“破窗原理”論保險違規行為治理時機的選擇

烏新宇

以“破窗原理”論保險違規行為治理時機的選擇

烏新宇

整頓規范保險市場秩序是保險監管部門的一項重要職責和使命，依照《保險法》治理和懲戒保險市場違規行為對營造良好市場秩序具有重要意義和深遠影響。如何對保險違規行為進行及時有效的治理，是擺在保險監管部門面前的一個重要課題，對此“破窗原理”很有借鑒意義。

一、破窗原理的由來及借鑒意義

破窗原理也稱破窗效應，是犯罪學的一個理論，這個理論由美國政治學家詹姆士·威爾遜和犯罪學家喬治·凱琳基于美國斯坦福大學心理學家菲利普·辛巴杜的一項著名實驗提出。1969年，菲利普·辛巴杜將兩輛一模一樣的汽車分別停放于加州帕洛阿爾托的中產階級社區和相對雜亂的紐約市布朗克斯區。布朗克斯區的那輛車停放前摘掉了車牌，打開了天窗，這輛車當天就被偷走了。而停放在帕洛阿爾托中產社區的那輛車一周都安然無恙。接下來，菲利普·辛巴杜用錘子把這輛車的玻璃敲了個大洞，結果，僅僅幾小時后，汽車就不翼而飛。以這項實驗為基礎，詹姆士·威爾遜和喬治·凱琳提出了“破窗效應”理論，也就是破窗原理。其核心內容為：假定有人打壞了某棟建筑上的一塊玻璃，如果這塊破玻璃沒有及時得到修復，其他人就很可能受到示范性的縱容，進而把這棟建筑上更多的玻璃打碎。久而久之，這些破窗戶就會給人造成一種無序的感覺，最終在公眾麻木不仁的氛圍中，破壞行為將進一步滋生、猖獗。

破窗原理體現的是細節對人們的暗示作用，以及初期的示范效應對于事件結果不容小視的影響。破窗原理體現的核心價值是：任何一種不良現象的存在，都在傳遞著內在信息。如果這種不良現象長期存在，它所傳遞的信息必然導致該現象的無限擴展，進而造成預想不到的損失。

通過對破窗原理的解讀，我們不難發現這個理論對保險市場違規行為的治理具有很大的借鑒意義，特別是對保險監管部門選擇保險市場違規行為治理時機具有重要的參考價值。

二、當前保險市場違規行為治理時機的幾種選擇及分析

依法對保險市場違規行為進行監管和治理是《保險法》賦予保險監管部門的神圣職責。從我國當前保險監管實踐看，保險監管部門治理保險市場違規行為時，治理時機大體可歸納為三種選擇，各有其優劣性和特點。

（一）保險市場違規行為治理時機的三種選擇

1．初發期治理

保險監管部門在某一類違規行為剛剛發生時就及時果斷治理，即通常所說的抓苗頭性問題。套用破窗原理來闡述，就是在窗子玻璃剛剛被打破時就及時關注并采取補救措施。在這個時點上，保險市場某類違規行為剛剛顯現，違規者數量較少，多為依法合規經營意識非常淡薄的機構或個人，對自身在保險領域所實施的違法違規行為有著比較強烈的試探、觀望、忐忑不安等心理。

2．蔓延期治理

蔓延期是初發期經過演進所形成的階段。此時受從眾心理影響，某類市場違規行為的效仿者較多，違規行為比較普遍，違規行為造成的負面影響有所擴散，違規行為實施者因群體日益龐大，緊張感和負罪感已經不像初期那樣強烈，但從違規者數量占比看，尚未達到或超過合規者的程度。

3．惡化期治理

惡化期是違規行為對法律和制度規則的沖擊和破壞已經達到比較嚴重的階段。此時市場違規行為具有一定普遍性，未違規的機構和個人反而成為少數。違規行為實施者普遍存在法不責眾的心理，違規行為對法律規則和市場秩序造成強烈的沖擊、威脅和挑戰，保險監管部門的治理成為必然選擇。

（二）三種治理時機選擇的分析

我們通過下表對不同時機實施違規行為治理進行優劣性比較。

顯而易見，選擇在惡化期治理違規行為耗費的監管資源最多，保險市場受到的沖擊和影響也最大，蔓延期次之，初發期最小。此外，選擇在初發期實施治理，保險監管部門主動性較強，而到了惡化期則比較被動。最為關鍵的是，進入惡化期，保險市場秩序和價值觀遭到嚴重破壞，客觀上已經造成比較嚴重的后果。進行治理時，因違規主體數量比較大，違規行為比較普遍，很難達到徹底治理的效果，導致被整治對象自認為倒霉，漏網者心存僥幸，難以真正體現監管公平。因此，保險監管部門在保險違法違規行為發生初期實施治理是最有效率、最具效果的最優選擇，也是保險監管部門努力的方向。

三、對保險市場違規行為及時治理的障礙因素

保險市場違規行為導致市場資源遭到破壞性挖掘，市場秩序混亂，消費者利益、企業利益和行業形象受損，監管部門必須堅決果斷地采取措施，及時整頓。但實際操作中確實存在一些對治理時機選擇產生影響的障礙。

（一）獲取違規信息有難度

要落實破窗理論，及時準確掌握市場違規信息是關鍵，其中包含兩個要素：一是可以獲知，二是及時獲知。對保險監管者來說，現實問題是在初發期獲取違規信息難度較大。因為實施違規行為的機構或個人戒備心理較重，知情者少，且都是違規行為的既得利益者，自身一般沒有主動披露的動機，導致這類信息很難從外部獲取，影響了保險監管部門掌握違規信息的及時性，因而無法及時采取整治措施。

（二）違規行為的隱蔽性

除了掌握違規情況內幕人員數量少導致的隱蔽性外，違規行為實施前一般都經過不同程度的部署和謀劃，對違規行為或多或少會進行掩飾，甚至會通過系統性作假對違規事實進行隱瞞，如果沒有全面深入的業務、財務檢查，從表面上很難發現問題。這也導致發現違規行為的難度加大，進而給違規行為實施者錯誤的心理認知，使違規行為屢禁不止。

（三）監管人員數量短缺、技能有待進一步提升

作為保險市場上實施治理行為的主體，保險監管人員的工作效能對治理效果有重要影響。目前我國實施中國保監會領導下的派出機構制的保險監管組織架構，由作為保監會派出機構的各保監局在轄區內實施保險監管。這些設立于各省區市和計劃單列市的派出機構普遍面臨人手少、沒有地市級機構、監管隊伍增長速度與保險機構發展速度不同步等現實問題，組織機構布局體系略顯單薄，人員隊伍總體比較年輕，實踐經驗有待豐富，專業技能亟需加強。以上種種一定程度上對監管工作的實效性造成影響，難以實現市場的全面監管。

表 三種不同治理時機的比較

（四）一些違規行為已錯失了最佳治理時期

保險行業經過改革開放30多年的發展，在取得良好成績的同時，也積淀了一些問題。這些問題有的已成為行業的潛規則和頑疾，變成行業共性做法和公開的“秘密”，例如，貼費、回傭、套取費用、虛列渠道等違規行為在全國各地區以及各保險經營機構都比較普遍。按破窗原理分析，這些違規行為已處于惡化期，治理難度大、成本高，保險監管部門處于較被動的境地。

四、提高保險違規行為治理效能的措施

（一）抓住監管重點和關鍵環節，采取切實有效措施

一是抓好對保險公司高管人員的管理，嚴格保險公司高管人員任職資格審批，健全和完善相關義務與責任制度，注重執業操守評價，落實責任追究制度，加強法律法規和政策培訓，不斷提高高管人員思想道德水平和職業操守。二是抓好對保險公司內部治理結構的監管。管理層對內控建設的態度在很大程度上決定了公司的內控水平，建立健全內控機制是保險公司持續健康運營的前提。監管部門要從公司內部控制監管入手，督促公司提高經營管理的規范化水平，強化管理層責任，充分發揮保險公司內部審計部門的作用。三是實現多種監管力量和手段的有機協調，加強對市場行為的監管。監管部門要充分有效地履行職能，實現現場檢查與非現場檢查緊密結合，構建快捷高效的監測檢查體系，對市場實行全方位的科學管控。四是要切實加強新規實施初期的監督檢查。依照破窗原理，監管新規的宣傳和推行階段是進行有效治理的最佳時期。監管部門要建立機制，對監管新規實施重點監督，通過專項檢查和復查等措施的實施，對違規行為果斷出手治理。通過檢查及時發現問題苗頭，并采取有效措施把問題消滅在萌芽階段，避免問題越攢越多，出現堆積和蔓延。在監管新規施行初期的檢查治理要突出一個“嚴”字，發現一起，果斷處理一起，形成威懾效應，切實維護監管法律、制度和政策的嚴肅性，引導市場增強遵章守紀意識。

（二）充分發揮其他外部監督主體的作用

在充分發揮保險監管部門自身作用的同時，要有效運用外部力量監督和規范市場行為，努力實現社會監督和行業自律并舉。各級保險行業協會、地方黨政職能部門、銀行郵政系統、新聞機構、投保人及被保險人都是推進保險市場規范運行的重要監督力量。要建立有效溝通協調機制，更充分地發揮全社會的監督作用，形成行業有效自律，政府科學引導，新聞媒體輿論監督，保險消費者依法維權的健康格局。其中尤為重要的是從切實維護保險消費者利益的大局出發，做好消費者信訪投訴受理工作，對每一個信訪投訴案件都要嚴肅認真對待，及時跟蹤，妥善處理。不斷加強和改進信訪投訴工作，一方面維護好保險消費者權益，另一方面充分發掘信訪投訴渠道的“顯示器”作用，實時掌握市場動向。在保險消費者中聘請保險市場監督員，建立市場違規行為舉報獎勵機制等，更好地發揮社會監督作用。還要充分加強監管聯動，密切與公安司法、紀檢監察、銀監等系統的協作，合理共享市場違規信息，共同維護市場秩序。保險監管部門也要充分開展外部調研，多渠道、全方位收集市場情況，更好地指導工作。

（三）建立多元化的違規信息匯集機制

信息化是改造傳統產業和傳統監管方式，實現保險產業與監管現代化的最有效途徑。實施及時有效的保險監管需要真實可靠的市場信息，需要精確的業務和財務數據，這就對保險監管部門的信息化工作提出了更高要求。當前，受主客觀因素制約，保險監管部門在現實工作中往往遇到信息滯后、獲取信息渠道狹窄、數據質量不如人意以及信息成本過高等問題，影響監管效能更好地發揮。進入大數據時代，保險監管部門要讓信息技術更好地為監管所用。通過信息化過程改變傳統組織形式和管理方法，促使工作程序簡單化、統一化、快捷化、電腦化、網絡化。目前保險公司信息化程度普遍較高，這是充分發揮信息技術作用的良好工作基礎。保險監管部門要以現有保險監管信息系統為依托，構建快捷有效的違規信息匯集機制，并進一步完善其功能和體系。一方面要對現有信息系統進行升級改造，盡快解決部分監管軟件的適用性問題。在數據挖掘和分析上加大投入，通過信息系統更新和監管軟件開發提高監管效能。一個有辨別能力的數據跟蹤系統可以在一個數據被輸入系統時探測出它是否可疑，甚至可以實現實時警報和調查，這是我們建立科學的保險監管信息匯集機制的目標和方向。另一方面要借助信息平臺在保險監管部門與社會、公司之間形成快捷有效的互動機制，加強縱向和橫向的溝通聯系，確立有關各方在處理保險領域問題時的責任共擔機制，消除上下級間、保監局各部門間、保監局與保險機構間以及與社會公眾間的距離和界限，形成公開化、網絡化、通暢化、互動化的管理體系。此外，要注重提高信息的公開性，降低獲取難度，確保有流動價值的信息自由流動，逐步改變信息資源低度使用的現狀，創造更大價值。

（四）對保險違規行為實施嚴格處罰

監管機構必須是強有力并高效的，保險監管部門只有樹立起較強的權威性才會具有充足的監管能力，才能高效率地實施監管，才能對保險市場違法違規行為形成威懾力。受業務增長壓力加大、市場競爭日趨激烈等因素影響，保險市場違規行為屢禁不止，且一些違規手段在業內非常普遍。這就要求保險監管部門要保持檢查處理的高壓態勢，認真探索完善保險市場規范運行制度的機制，密切關注市場發展進程中可能出現的新情況、新問題，做好新舊制度的銜接。要建立健全重點監管指標提示制度，同時對監測指標建立有效的責任追究機制。要加大查處力度，通過現場檢查、巡查暗訪、非現場監管等多元化手段，盡可能及時發現問題，嚴肅查處。尤為重要的是要加大對違法違規行為的處罰力度，建立有效問責機制，特別是要落實好“向上問責”措施。通過處罰責任人、取消任職資格、吊銷許可證、追究上級領導責任等嚴厲手段，對違法違規行為依法依規嚴肅處理，對涉嫌犯罪的，堅決移送司法機關，通過嚴格處罰，使其知其不可為且不敢為。此外，還要做好違規行為處理的后續跟蹤工作，鞏固檢查成效，有針對性地解決復發和屢禁不止現象。

（五）加強保險監管干部隊伍建設

不斷優化保險監管組織機制，加強監管力量。從當前行業發展形勢和保險監管分局試點成效看，應當適度延伸保險監管機構，增加管理層級，進一步完善機構網絡，這對提高監管效能具有重要的現實意義。保監會要有計劃地推動各保監局實施人才引進工作，不斷壯大隊伍。與此同時，要充分認識到人力資源會因體力、智力、知識、技能、態度與行為不能適應新要求而出現老化和質量下降，導致自身及所能創造的價值減損，因此要高度重視人才的成長和激勵，加大人才培訓工作力度。要注意到人力資源是一種能動性很強的資源，只有高質量的人力資源才能承擔更加高效的工作。各保險監管部門應該依據監管需要，持續不斷地提高干部隊伍的知識、技能水平，最大限度地發揮人力資源價值，增強干部發現問題和解決問題的能力，特別是重點增強現場檢查和非現場分析能力，引導干部隊伍學習借鑒行業內外的監管經驗，共同成長提高。

（作者單位：內蒙古保監局）