關于推進蘇州農村公路現代化的思考和研究

陳建新

（蘇州市交通運輸局 蘇州 215007）

農村公路作為重要的農村基礎設施之一，其水平的高低直接決定蘇州經濟社會現代化的水平高低，可以說，蘇州經濟社會現代化水平和蘇州農村公路的現代化水平具有正線性相關性。推進蘇州農村公路現代化，對蘇州能否完成基本實現現代化具有決定性意義。

本文主要對蘇州農村公路管理實踐的現狀進行整理和歸納，對蘇州農村公路發展所處的階段、水平和特點進行客觀評價；對加快推進蘇州農村公路現代化的必要性、可行性進行分析論證；在此基礎上，結合現狀特點和蘇州經濟社會現代化的要求，提出2020年蘇州農村公路現代化的指標體系構成和目標值的確定，以及實現路徑和相關的政策建議。

1 蘇州農村公路管理現狀和特點分析

蘇州市2010年公路網總里程為12 477.38 km，從技術等級角度分，其中高速公路534.831 km，一級公路1 617.178km，二級公路3 736.132 km，三級公路2 702.69km，四級公路3 886.549 km，無等外級公路。

從行政等級角度分，國道496.014km，省道793.815km，縣道1 754.467km，鄉道4 065.419 km，村道5 327.974km，專用公路39.691km。農村公路是上述縣道、鄉道、村道的總稱。

由于在公路統計口徑中，鄉道和村道統計的惟一性，以及國家級、省級開發區全部按照城市道路來統計（其中內部有許多按照公路標準設計建設的公路）沒有計入，根據抽樣，實際的農村公路里程數將超過15 000km。

1.1 過去5年蘇州農村公路管理實踐和經驗

（1）積極推進體制改革。蘇州市在加快農村公路建設的同時，按照《蘇州市公路條例》《蘇州市農村公路管理養護實施意見》的要求，深入推進農村公路管理與養護體制改革工作。

（2）完善法律法規配套。為了強化農村公路的行業管理，推動管理工作制度化、規范化、長效化，先后制定出臺了一系列部門規章和行業意見。

（3）理順各種管理機制。逐步建立了行業主管部門主導的逐級考核機制，實現了將農村公路管養工作納入地方政府目標考核，形成了市、縣、鎮、村4級齊抓共管的良好態勢。

積極探索農村公路養護資金保障機制。初步建立了農村公路管養財政支付框架體系，并逐步建立了與財政一般預算收入增長相適應的管理養護資金增長機制。

建立健全了高速公路、普通國省干線、農村公路聯合治超機制，組織協調農村公路中隊開展治超工作，努力減少車輛超限超載對農村公路的破壞。

強化農村公路安保工程建設及文明樣板路創建工作聯絡機制，各縣（市、區）組織落實地方財政資金，對全市的農村公路交通標志、標線等安全設施進行完善，大力實施農村公路安保工程。各縣（市、區）積極開展了文明樣板路創建，大力構建高品位農村公路文明公路網。

強化農村公路橋梁安全隱患治理工作聯絡機制。確保每年對轄區內所有農村公路橋梁進行全面“體檢”一遍。對評定為四、五類的橋梁要求按責任主體，分級制定治理計劃，積極爭取地方各級政府財政支持，落實維修和改造資金，對檢查出的四、五類橋，最遲在第二年內治理完成。

強化農村公路養護監督機制。確立“通過大中修整體提升農村公路路況質量”的思路，加大各級政府財政支持力度，組織實施農村公路大中修工程。完善養護監督工作網絡，建立農村公路養護定期巡查和考核機制。

1.2 蘇州農村公路的特點分析

綜合以上分析，蘇州農村公路具有以下特點：農村公路在全市公路網中的比重大；農村公路的絕對量也比較大；蘇州農村公路管理總體上有法可依，2009年就在全省率先出臺了《蘇州市公路管理條例》；蘇州較高的經濟發展水平為農村公路的管理提供了較好的人才、技術和資金的支撐。

2 加快推進農村公路現代化的必要性和可行性

2.1 加快推進蘇州農村公路現代化的必要性

（1）農村公路現代化可以直接為廣大農村居民的交通出行提供更好的服務，為城鄉人員往來和物資流通創造安全、便捷的條件。農村客運也不再是簡單地為農村地區“通車”，而是要有利于推動城鄉客運一體化和城鄉公共交通服務均等化。根據2013年3月份出臺的《省政府關于實施農村公路提檔升級工程的意見》，蘇錫常地區到2015年100%的鄉鎮開通鎮村公交，2020年鎮村公交開通率達到100%。

（2）農村公路現代化可以極大地提升整個路網的效率。農村公路作為路網層級中的第三層次，和普通國省干線公路、高速公路一起承擔起公路交通運輸的職責。蘇州的高速公路和國省干線公路現在無論總量還是每百平方公里長度，都在全省乃至全國居領先，在總量和密度上已經達到了現代化國家的水平，一個與上兩個層級匹配的農村公路網絡現代化，必然會對整個路網運行效率的提高起到極大的促進作用。

（3）農村公路現代化也是農村其他基礎設施現代化的基礎和先導，更是農村經濟社會現代化的必要保證。農村公路作為重要的交通基礎設施，在引導農村村莊規劃、農村土地利用開發、新農村建設、農民增收等方面，將發揮決定性的推動作用。

2.2 加快推進蘇州農村公路現代化的可行性

（1）管理有基礎。2003～2008年，通過“兩輪”建設，投資超200億元，我市成功實現了農村公路等級化、網絡化和公交化。在此基礎上，我市開展了農村公路會車點、村組道路建設，全力實施農村客運班車通達工程，至2012年年底，實現鎮村公交全覆蓋、城鄉公交無縫銜接的目標。

按照“縣鄉自籌、省市補助、多元籌資”的原則，我市建立了農路養護財政支付框架體系，為農路養護提供了穩定的資金保障。先后出臺了《蘇州市農村公路路政管理考核評比標準》、《蘇州市規范農村公路賠（補）償費收取和使用管理辦法》、《蘇州市農村公路養護管理檢查考核辦法》、《蘇州市農村公路養護大中修工程檢查考核辦法》等一系列制度。其中，《蘇州市規范農村公路賠（補）償費收取和使用管理辦法》系全省首創。

（2）領導有要求。2013年全國交通運輸工作會議上，楊傳堂部長指出，要堅持民生優先，著力提升交通運輸基本公共服務水平。要統籌城鄉區域交通運輸協調發展，不斷提高農村、中西部地區和集中連片特困地區交通運輸基本公共服務水平和均等化程度。史和平副省長在今年4月18日省政府召開農村公路提檔升級工程電視電話會議指出，要充分認識實施農村公路提檔升級工程的重要意義，著力加強規劃引導，將農村公路工作納入縣、鄉人民政府管理考核范圍，形成多部門齊抓共管的工作格局。省交通運輸廳游慶仲廳長指出，要通過農村公路提檔升級工程，至2018年底實現全省農村公路安全條件明顯改善，全省營運鎮村公交配套道路全面改造為雙車道四級公路及以上技術等級，全省農村公路三級及以上等級公路比重由2010年的27%提升至30%，農村公路沿線的綠化水平得到顯著提升，有效策應村莊環境整治行動計劃和“生態江蘇”建設。

（3）群眾有呼聲。農村公路經過前面兩輪建設，取得質量與進度的“雙贏”效果。隨著經濟社會的快速發展和“有車時代”的到來，老百姓不僅要求“走得了”，而且“走得便捷、走得舒適、走得安全”，因此，進一步豐富農村公路的建、養、管內涵，由提供基本出行條件向保障安全便捷出行、提升整體服務能力轉變，由“樹狀”路網向“網絡型”路網轉變，呼應新時期百姓的需求，迫在眉睫。

（4）部門有決心。一方面，公路交通部門按照“建養并重、路運并舉”的思路，推進養護管理正常化、規范化、制度化和農村客運網絡化、城鄉客運一體化，實現農村公路建、養、管、運四輪齊驅，協調發展。另一方面，公路交通部門不斷完善政府主導、部門引導、社會支持、群眾參與的工作機制，堅決落實市、縣、鄉人民政府在農村公路建設中的主體責任，積極探索利用現有政府資金撬動更多社會資金投入農村公路建設的途徑和辦法，動員農民群眾更加積極主動地參與到農村公路交通發展中來。

（5）政策有保障。為加大對農村公路提檔升級工程財政性資金投入，省政府按照分類指導支持的原則，總體上分為蘇錫常、寧鎮揚通泰和蘇北地區3大區域，明確支持政策。

《蘇州市公路條例》從法律層面明確了農村公路責任主體，縣道責任主體為縣級人民政府，鄉、村道責任主體為鎮人民政府；明確了農村公路養護經費需列入縣、鎮二級財政預算；縣級公路管理機構負責鄉道和村道的路政管理。各縣級市（區）地方政府明確轄區內農村公路按不低于省市補助資金1∶1進行配套補貼。逐步建立了與財政一般預算收入增長相適應的管養資金增長機制，縣道大中修里程原則上不低于評定里程的8%；鄉、村道大中修里程原則上不低于評定里程的6%。部分縣（市、區）逐步將農村公路工作列入政府考核序列，確立以政府為主的穩定的農村公路管養資金來源渠道。

綜上所述，利用8～10年的時間，整合現在各種有利條件和資源，用創新的工作方法和思路，按照農村公路現代化指標體系的要求，腳踏實地地工作，蘇州農村公路現代化是完全有可能實現的。

3 2020年蘇州農村公路現代化指標體系構成和目標值研究

3.1 體系構成

（1）通達性。通達性與農村公路的總體規模、空間布局有直接的關聯。具體表現為：①農村公路網總里程；②農村公路網國土密度；③農村公路網陸域密度。

（2）安全性。安全性與公路、橋梁和安保設施完好情況、運營狀態的可控、應急處置時效、農村公路超限控制有直接的關聯。表現為：①農村公路設施完好率；②農村公路超載超限率；③農村公路管養及安保工程示范鎮省級、市級達標率。

（3）便捷性。便捷性與農村公路網、高速公路網、國省干線網三網之間的銜接以及公路網和其他運輸方式的銜接有直接關系。表現為：①農村公路平均擁擠度；②到達綜合樞紐時間；③農村居民公交出行率。

（4）舒適性。舒適性與公路的等級、路面性能、公路沿線的美觀有直接關聯。表現為：①路面使用性能指數（PQI）；②農村公路等級指數；③農村公路綠化率。

（5）自由度。自由度是公路用戶的最高層次需求，與出行路線的自由選擇、出行方式的自由選擇和出行信息的方便獲取有直接關聯。表現為：①出行信息發布及時性；②獲取出行信息渠道的多樣性比例；③骨架道路一主多備比例。

（6）滿意度。滿意度是公路用戶對蘇州農村公路現代化建設成果滿意度，這是公眾參與的主觀感受指標，與公路用戶對農村公路現代化建設成果的認可程度有直接關聯。

3.2 目標值研究

3.2.1 通達性

由于區域面積和國土面積在2020年前基本上是一個靜態數，因此該指標和農村公路網密度指標指向的目標是相同的。2020年蘇州將率先完成從基本實現現代化到完全實現現代化的跨越，蘇州也將同步完成城鄉一體化的目標。同時考慮未來幾年內年總的可能的公路投資規模，蘇州人口、陸地、水域面積以及參考國際發達國際水平的綜合因素，蘇州公路網總規模將從2010年的12 477km（高速公路535km，普通干線公路755 km，農村公路11 187km）增加到2020年的15 958km（高速公路715km，普通干線公路1 375km，農村公路13 868km）。公路網密度將從2010年的147km／100km2增加到2020年的180km／km2（該指標為江蘇省2010年全省最高水平，相當于德國2010年的水平）。

3.2.2 安全性

根據《公路技術狀況評定標準》，農村公路完好率用農村公路設施建設狀況指數（TCI）來評價。2010年縣道為96.4%，為體現更好地服務公眾的核心價值理念和安全至上的理念，2020年的農村公路完好率為100%。

根據江蘇省“十二五”規劃要求，力爭將超載超限率控制在4%的總體目標要求，結合蘇州市公路超限檢測站的規劃和建設計劃，以及蘇州市在長三角城市群的區域位置，2020年蘇州高速公路、普通干線公路、農村公路超載超限率控制在1%，0.75%，0.5%，以蘇州為貨物始發地的超載超限率為0的目標。

蘇州2010年總的鄉鎮數量為73個，按照省、市創建管養、安保工程示范鎮的標準，2010年已完成創建任務的省級5個、市級11個。2020年要完成省級示范鎮的創建率80%，市級示范鎮的創建率100%的目標。

3.2.3 便捷性

農村居民公交出行率也是表征農村公路便捷性指標的一個重要考量。它和農村公路的規模、服務水平、符合通公交的比例和公共交通的服務水平有關系。根據抽樣統計調查，2010年全市居民公共交通出行率在25%，農村居民公交出行率在15%左右。2020年農村居民公共交通出行率力爭達到底26%。

3.2.4 舒適性

農村公路路面使用性能指數（PQI）是對農村公路路面技術狀況的客觀描述和對農村公路路面養護質量和管理水平的科學評價。2010年蘇州農村公路PQI為90%，設定2020年蘇州農村公路的PQI為95%。

農村公路網等級指數（jˉ）為農村公路網中各種技術等級的加權算術平均指標，反映了農村公路網總體的技術等級水平。式中：i為公路等級；ji為i等級公路里程占公路網總里程的比重，這里作為權數，高速、一級、二級、三級、四級和等外公路分別按照0～5取值。2010年全省農村公路等級指數為3.29，蘇州的農村公路等級指數為2.88，為全省最高（指數最小）。設定2020年蘇州農村公路的等級指數為2.4。

農村公路綠化率衡量的是農村公路兩側的面積折合成平均10m（按兩側各5m計）寬度的公里數和公路里程數的比例。是公路兩側綠化面積的一個指標。2010年農村公路綠化率80%，設定2020年農村公路綠化率為90%。

3.2.5 自由度

出行信息發布及時性是指信息主體接收有關出行信息后至信息通過特定形式發布的時間。2010年的信息發布更新時間平均為30min，設定2020年為10min。

獲取出行信息渠道的多樣性指標描述發布不同種類信息的能力和水平。按照路域設施每100 km的可變情報板有一塊的比例、網絡、傳統媒體、電話咨詢、短信定制5個方面來測算（各占20%的權重）。2010年初步估算為60%（分別為5%，15%，10%，10%，20%），設定2020年上述比例為90%（15%，20%，15%，20%，20%）。

骨架道路一主多備比例是指高速公路、普通國省干線公路并行線路具有農村公路的比例。它的高低和路網運行的穩定性有關聯，也是表征用戶出行自由度的重要指標。2010年蘇州農村公路一主多備的比例為100%，2020年設定為100%。

3.2.6 滿意度

農村公路滿意度由于沒有一套完整的評價體系，也沒有進行相關的統計。參考全省基本實現現代化的指標體系中滿意度為70%，設定2020年農村公路現代化滿意度為80%。

表1為蘇州農村公路現代化指標體系和現狀值、目標值匯總表。

表1 蘇州農村公路現代化指標體系和現狀值、目標值匯總表

4 蘇州農村公路現代化實現路徑和政策建議

4.1 合理的實現路徑

在2010年的基礎上，經過10年的發展，要實現2020年蘇州農村公路現代化的目標，其合理的實現路徑有；

（1）加大農村公路的建設力度。未來10年，需要新增農村公路里程2 687km，其中縣道新增約420km，鄉道新增約975km，村道新增約1 292 km。需要新增農村公路固定或流動式治超站點165個，新增高速公路180km，新增高速公路互通和樞紐40個，新增農村公路兩側綠化約1 387萬m2，新增公路沿線可變情報板約77塊，完成53個鄉鎮的省級農村公路示范鎮的創建和62個市級示范鎮的創建，新增公交班線2 000條，公交車5 000輛。未來10年累計新增建設投資約600億元（不包括高速公路投資約534億元，其他投資約66億元）。

（2）加大農村公共交通的投入力度。雖然目前蘇州農村村村通公交率已經到達100%，但現在的農村公共交通服務的特點是“低水平，廣覆蓋”，要實現農村公居民公共交通出行率從15%提高到26%，首先要加大交通農村公交車的投入，大幅度增加農村公交班線，其次要提供農村公交的服務水平，務必使公共交通服務水平城鄉一體，最后政府要真正將公交優先政策落實到實處，加大公共財政對農村公交的投入力度。

（3）加大農村公路養護資金的投入。按照滿足要求的農村公路養護需求，未來10年累計需投入養護資金包括大中修和小修保養經費約190億元。

（4）完善農村公路應急服務能力。不斷加大公路應急信息中心、公路應急處置中心和相關基地建設投入，完善蘇州農村公路應急服務網絡，提升蘇州農村公路應急服務綜合處置能力。

（5）強化行業監管能力。加強法制建設，使行業監管有法可依；強化規劃先導作用，發揮農村公路網絡效益；加強信息化建設，提升行業監管的科學化水平。

4.2 政策建議

（1）強化各級政府，特別是縣市和鄉鎮兩級政府的責任主體地位。通過立法和政府規章來明確兩級政府在推進農村公路現代化的主體地位和法律地位；把農村公路現代化的各項工作納入各級政府的績效考核中；制定完善科學合理的績效考核辦法。

（2）建立穩定的農村公路現代化資金來源機制。各級地方政府為農村公路提檔升級工程實施的責任主體，建設資金按照“市縣自籌，省級補助”的原則，由省、市、縣人民政府共同籌集。各市、縣政府要認真貫徹國辦發〔2011〕22號文件“堅持政府主導，提高公共財政保障能力，以財政性資金為主解決普通公路投入問題”的要求，加大對農村公路提檔升級工程財政性資金投入。因此，主要以兩級政府的財政資金為主，上級政府的專項補助和社會各界捐贈為輔。

（3）建立農村公路規劃，引領農村土地利用開發和農村集中居住的政策機制。在蘇州現階段推行的農村土地利用開發和農村集中居住，一方面可以提高農村居民公共服務的供給水平，改善農村和農民居住環境，更重要的是可以釋放出大量的農村集體的建設用地，為農村現代化提供資金保障。農村公路通達度越高，在當下的蘇州農村，非但不能促進農村土地利用開發和農村集中居住的工作，反而在某種程度上阻礙了上述工作的開展。因此，必須改變目前農村公路規劃片面追求通達度的做法，以追求農村公路現代化的綜合指標體系為目標。通過減少非規劃集中居住區的農村公路通達，適當減少非集中居住區公共服務供給，增加集中居住區的農村公路通達，適當增加集中居住區公共服務供給來實現農村公路規劃引領農村土地利用開發和農村集中居住的目標實現，最終為農村公路現代化提供基礎保障。

（4）建立農村公路配套設施和農村公路同步規劃、同步設計、同步施工、同步驗收的工作機制。現代化指標體系中涉及交通的兩個指標，在農村地區，不僅要求公路的里程數、通達度，還要求農村公路的技術標準、配套設施符合通公交的要求，農村公路必須要求具有符合規范要求的交通安全設施，還必須在照明、景觀、環保方面滿足農村居民日益多元化的要求。這些條件不僅是實現這兩個指標的保證，也是農村公路現代化的題中之意。由于規劃、建設、管理，以及不同的配套設施分屬不同的管理部門，因此必須要形成一種工作機制，在農村公路建設完成時，相關的配套設施建設完成，并同步驗收。

（5）建立一個配置合理、運作高效的農村公路養護、管理工作機制。俗話講“三分建，七分養”，養護和管理對充分發揮農村公路建設效益，延長農村公路使用壽命起到極其關鍵的作用。根據蘇州最近幾年的管理實踐，按照政府主導、行業監督、部門實施、分級負責的農村公路養護、管理機制是一種有效積極的探索。具體為：縣市區、鄉鎮兩級政府主導；市和縣市區交通主管部門負責行業監督；縣市區公路管理部門和鄉鎮交通綜合管理部門具體負責落實，各級政府和各部門分級負責承擔相關職責。特別是要發揮鄉鎮交通綜合管理部門在鄉道和村道中的養護和路政管理職責是蘇州農村公路管理的一個新的有效嘗試，正在發揮越來越重要的作用。

（6）建立強化行業管理部門的行業引領、監管的工作機制。市級交通主管部門在農村公路現代化進程中發揮行業引領行業監管的作用。要建立市級的推進農村公路現代化的發展基金，以“以獎代補”的方式強化行業管理的行業引領作用。要建立以市級行業管理部門為主的對縣市區、鄉鎮政府涉及農村公路考核的工作機制。