政考新規求變

張海林+何盼婭+鄭鑫

彭江感慨“政績考核就像指揮棒，鼓勵什么就會產生什么”，唯GDP排名，讓他所在的湖北邊遠山區縣在過去30年的發展中沒有嶄露頭角的機會。

“我們把這片山水保護好，不污染，這能不能就算做政績的一部分呢？”湖北某縣農業局局長彭江（化名）對《瞭望東方周刊》說。

2013年12月中組部發布的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》對彭江的疑問給予了肯定回答。通知規定“政績考核八條”，包括突出科學發展導向、完善政績考核評價指標、對限制開發區域不再考核地區生產總值、加強對政府債務狀況的考核等。

“過去主要是把數字搞上去，GDP排名決定干部的命運前途。新考核要求更實際，不是幾個數字的問題了，對干部來說，挑戰很大。”中央黨校黨建教研部主任王長江對《瞭望東方周刊》說。

指揮棒之效

在王長江看來，“不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，不能搞地區生產總值及增長率排名”，“這條影響是最大的。”

中央層面的這條政績考核“所好”，對基層指引之效速顯。

在“政績考核八條”出臺不久，據《湖北日報》報道，湖北襄陽市保康縣在2013年末的干部年終考核上，大幅調低了GDP的占比，其干部業績測評百分制中，招商引資、項目建設等指標占總分數的比重，由過去的50分降為35分，農村危房改造、新農合參合率、義務教育均衡發展、生態旅游示范、農民收入增長等民生及環保項目，比重由17分提升至22分。

“以前用GDP和經濟增長速度來考察干部，只要GDP和增長率上去了，排名靠前了，地方主官納入到被考察行列的機會就大。”王長江說，這種考核方式逼得地方上千方百計地做大GDP，“拼命上項目，出數字，毀環境，造假厲害。”

王長江認為，“政績考核八條”有望倒逼地方更加關注實際的、持續的、長期的發展，“而不是動不動就搞面子工程、政績工程。重視的是潛績，而不是顯績。”

不過，這樣的改變在彭江任職的縣城還未有跡象，“教育、環保，投入效果一兩年顯現不出來，GDP則不同，拉來一個大項目，效果立竿見影。新的考核指標怎么量化是個大問題。”彭江說，他認為窮山區的唯一出路也只能是保護好生態，等待機會，“我們想引進工業，也沒有實力拿到大項目，搶不過有錢的地方。”

如何清除“GDP指揮棒”，其背后的制度根因是關鍵。

中國人民大學經濟學院副院長劉元春認為，我國考核一直強調GDP，是政府的利益結構決定的，有了GDP才有財稅和就業，“未來考核如果不追求GDP，很重要的一個前提就是各級政府的利益基礎要與GDP適度脫鉤，要對地方政府的責任界限梳理和劃分，明確財權與事權，否則不可能調整到位。”

負債首入政考指標

“政績考核八條”糾正GDP崇拜的意圖明顯。其中，通知首次明確“把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究”。

“這是通過控制債務這種倒逼機制來約束為追求發展不計成本的GDP導向。”財政部財科所副所長白景明對《瞭望東方周刊》說，政績考核是一個基本制度，“直接影響政府領導人的政績觀，發展戰略的形成。搞GDP排名，就會導致舉債。”

2013年“兩會”期間，審計署副審計長董大勝公布了一組數據，截至2010年底，中國中央債務規模在7.7萬億元左右，地方債10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規模在15萬億元至18萬億元之間。

2013年6月，審計署發布區域性地方債務抽查報告。截至2012年底，36個地方政府債務余額達到3.85萬億元，兩年來增長了12.94%，其中16個地區債務率超過100%。

在此次政府負債被作為政績考核的重要指標之前，多地曾發文強化政府性債務管理。

安徽省政府出臺的進一步加強政府性債務管理的30條意見中提及：“逾期債務率超過30%，或債務率超過100%且下一年度償債率超過20%的地區，原則上不得新增債務余額，省財政廳要及時對政府性債務風險預警提示。”

全國多地曾不止一次出臺類似意見，其中江蘇、天津等在2012年出臺，湖南在2013年出臺，四川、重慶更是在2007年就出臺相關意見。但地方的自發規范，效果不佳，地方政府舉債沖動仍有增無減。

白景明認為，政府負債被納入政績考核中，一定程度上或將控制地方政府的舉債沖動。“這將倒逼政府從規劃治理層面就要更注重‘量力而行，以往多是以規劃定錢，不是以錢定規劃。新考核機制下，政府做規劃的時候就需要先考慮資金規模有多大，邊界在哪，向銀行貸款的承受力有多大等。”

“政績考核八條”中“強化離任責任審計，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分”的規定，也將極大抑制干部“只管舉債，不管還債”“新官不理舊賬”等陋習。

“中央也要做好表率，中央政府各項指標做得合理，這是防止地方債控制的重要前置因素。比如國家要是把GDP的增長目標定在8%，到了省里這個目標就可能會變成10%，到了市縣一級就可能變成15%。”白景明說。

地方政府熱衷于舉債的制度性原因亦不容忽視，在“中央拿大頭、地方拿小頭”的現行分稅制體制下，地方政府“事權”、“財權”不統一，想干事，但缺錢。“除了把負債納入政績考核外，還應進行財稅體制改革，在保持現有格局不變的情況下，加強地方稅體系的完善，通過稅制改革使地方能夠自覺調整產業結構。”白景明說。

王長江持一致觀點。“如果地方財政大塊兒主要是通過上項目、辦企業，你不讓他再繼續上，它到哪兒去弄錢？所以如果財稅體制不改革，新規就變成一個指標而沒有內在動力。”王長江說，其他制度都要跟上，才能使不以“GDP論英雄”有制度保障。

淡化GDP考核后

“新規讓我們的壓力比以前更大。” 湖南省長株潭兩型社會示范區昭山示范區黨工委書記楊曉軍對《瞭望東方周刊》說。

“拿招商引資來說，如果單純追求GDP，可以直接引進房地產或一些有立竿見影效果的項目，現在對產業的走向需要更科學的引導，對整個產業布局要有更完善的規劃，項目落地的難度就會比以前大，落地產業的發展周期也會比較長。”楊曉軍說。

不過，楊曉軍愿意看到新的前景，“過去推崇GDP考核時，尤其是城市建設中，為了政績工程舉債較多，償還壓力大。”

湖南省湘潭市發展改革委員會一位官員對《瞭望東方周刊》說：“支持新的考核機制，唯GDP發展加劇東西部發展的差異，有的西部地區出于對環境生態的考慮，只能發展旅游業等第三產業，考核GDP就會落后。”

“政績考核八條”中規定：“對限制開發區域不再考核地區生產總值。對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核地區生產總值、工業等指標。對禁止開發的重點生態功能區，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。”

“這是符合科學發展觀的，因為各地的情況不一樣，必須用不同的標準來衡量，過去在生態非常脆弱的地方，也被迫發展工業。”王長江說。

2013年3月8日在全國政協會議上，全國政協委員王長江在發言中提及：“去黑龍江，一位縣上的領導干部跟我談，我們這里土地肥沃，是大糧倉，為全國人民提供著高品質的糧食。但是這些年，我們不得不毀掉黑土地去引進工業項目，否則本縣工業發展指標就上不去，綜合政績排名就要落后。但是，這里冬天這么寒冷，企業并不愿意扎根在這里，所以費時費力引資，人家不愿意來，我們只得降低門檻，那么好的土地等于白給企業，心疼。”

“淡化GDP的考核并不意味著不考核GDP，而是降低它在所有考核中的權重。”上述提及的湖南湘潭發改委的官員直言。彭江感到，距離擺脫GDP考核的指揮棒還有很長的路要走，“起碼很長一段時間里，干部考核還離不了這個，我們是盼著早些有實質性的改變，這樣窮山溝才會有發展機會。”endprint