政府放權與館長“交權”——公共圖書館法人治理結構中的兩個關鍵點

曹雪琦（延安大學圖書館 陜西 延安 716000）

建立法人治理結構，是近幾年來國家推進事業單位改革的重大決策之一。2011年3月，中共中央、國務院出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號）[1]，同年7月，國務院辦公廳下發了《關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發[2011]37號），其中第4個文件是《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》（以下簡稱《意見》）[2]。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”[3]，形成了國家關于事業單位改革思路逐漸清晰、指向日益明確的政策鏈。在國家政策的指引下，包括公共圖書館在內的事業單位全面建立法人治理結構成為深化改革的必然。然而，和任何一項新政的推行都會遇到各方阻力一樣，公共圖書館建立法人治理結構也必然面臨諸多挑戰，其中，政府能否徹底放權與館長能否順利“交權”就是值得探討的問題。

1 政府在法人治理結構中的角色定位

“法人治理結構源于現代組織管理中的所有權與經營權分離以及由此產生的委托—代理模式，它由決策層、管理層和監督層三個方面的相互協調、相互制衡關系構成”[4]。具體到公共圖書館，政府、決策層、監督層、管理層為法人治理結構的幾個要素。決策層受政府委托，管理層向決策層負責，監督層實行過程監督，三者分權制衡，各就其位，各謀其政，以實現對公共圖書館的共同治理。

1.1 法人治理結構的“去行政化”

《意見》指出：“要把建立和完善以決策層及其領導下的管理層為主要架構的事業單位法人治理結構，作為轉變政府職能、創新事業單位體制機制的主要內容和實行管辦分離的重要途徑。要明確事業單位決策層的決策地位，把行政主管部門對事業單位的具體管理職責交給決策層，進一步激發事業單位活力。”[2]管辦分離，就意味著剪斷行政主管部門對公共圖書館的權力紐帶；就意味著行政主管部門要退居幕后，同時縮回干預事業單位具體事務的“那只無形的手”。在這種“去行政化”的治理模式中，決策層即理事會的作用是至高無上的，政府只能委托理事會按章程規定對公共圖書館行使決策權。按照《事業單位章程示范文本（適用于建立理事會的事業單位）》（以下簡稱《文本》）（中央編辦發[2012]10號）的規定，理事會的職權包括對圖書館的發展規劃、財務預決算、重大業務、機構設置、人事管理、章程擬訂和修改等事項進行決策，并監督圖書館的運行[5]。由此可知，正常的理事會一般都身兼決策權和監督權，那種只有決策權而沒有監督權，或者只有監督權而沒有決策權，亦或者既無決策權又無監督權的咨詢型理事會，都不是真正意義上圖書館法人治理結構中應有的理事會。

1.2 建立法人治理結構的政策供給

法人治理結構的“去行政化”，并不意味著政府就可以對圖書館徹底放手，“把公共圖書館事務的決策權交給圖書館理事會之后，政府的職責就是代理人民行使所有權。政府行使所有權的基本方式就是宏觀調控，而宏觀調控的基本手段就是制定政策和經費提供”[4]。如果說，法人治理結構是公共圖書館的內部結構，那么，政府與理事會之間就構成了公共圖書館的外部結構。在法人治理環境下，政府不能插手公共圖書館的內部事務，但必須對公共圖書館的正常運行提供良好的外部環境，包括制定有利于公共圖書館生存與發展的法規政策，引導并營造適宜公共圖書館發揮功能、作用的社會風尚，保障公共圖書館運行所需經費的及時到位，等等。

我國公共圖書館法的缺位，是建立法人治理結構的致命傷，也是公共圖書館推行法人治理結構面臨的最大尷尬。正所謂“皮之不存，毛將焉符”，沒有公共圖書館法的頂層設計，理事會賴以遵循的公共圖書館章程這樣的“小法”便無“大法”可依。這也是當前推進公共圖書館改革不可回避的重大現實問題。

與公共圖書館法的缺位相一致的是，在有些地方，政府舉辦公共圖書館的責任也是缺位的，這種情況越到基層表現越突出。例如，在陜西省，截至2013年底，仍有榆林、渭南、漢中3個地級市沒有市級圖書館；咸陽市秦都區、渭城區沒有區級圖書館；延安市富縣圖書館被撤銷建制；西安市新城區、蓮湖區、碑林區和咸陽市武功縣雖有圖書館機構設置，但不具備開展服務的條件。圖書館沒有法人，如何建立法人治理結構？這種政府缺位無疑又給國家在公共圖書館推行法人治理結構提出了更大的難題。

2 政府是否放權是圖書館建立法人治理結構成功與否的關鍵

簡政放權，把該管的管好，把該放的放掉，是政府轉變職能，增強公信力、執行力和權威性的題中要義。2013年3月17日，李克強在十二屆全國人大一次會議閉幕后會見中外記者，在談到簡政放權時強調：“我們要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”[6]，并且提出要在任期內減少三分之一的行政審批項目，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”[7]。

在事業單位建立以理事會為核心的法人治理結構，應該說是中央為推進政府職能轉變，實現政事分開、管辦分離打出的“組合拳”之一。在法人治理環境下，人民委托政府行使對公共圖書館的所有權，政府委托理事會代行對公共圖書館的決策權，以館長為首的管理層履行理事會決議的執行權，形成了一幅清晰的圖書館治理路線圖。其中，政府是否徹底放權是公共圖書館建立法人治理結構成功與否的前提條件。然而，現實情況似乎并不盡如人意。

2.1 政府代表在已建成的圖書館理事會中的任職情況

截止到2013年，我國已建立法人治理結構的公共圖書館有無錫市圖書館、深圳圖書館、廣州圖書館、深圳市寶安區圖書館和成都市成華區圖書館[7]。無錫市圖書館理事會由11人組成，其中，無錫市文化藝術管理中心代表1人，非理事長；深圳圖書館理事會由11人組成，其中，2人為政府代表（1人來自市文體旅游局，任理事長）；廣州圖書館理事會由15人組成，其中，政府代表5人（市人大教科文衛委員會、市機構編制委員會辦公室、市財政局、市人力資源和社會保障局、市文化廣電新聞出版局代表各1人，市文化廣電新聞出版局代表任理事長） ；深圳市寶安區圖書館理事會由15人組成，其中，政府代表2人，均來自區文體旅游局，非理事長；成都市成華區圖書館理事會由7人組成，其中，政府代表4人（區文化廣電新聞出版局2人，區人力資源和社會保障局1人，區財政局1人），理事長由區文化廣電新聞出版局分管副局長擔任[7]。

由此可以看出，政府代表尤其是文化主管部門代表在公共圖書館決策層中都有任職，這雖然符合《意見》中“理事會一般由政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他有關方面代表組成”[2]的要求，但文件并未明確理事長的人選條件。深圳圖書館理事會等理事長多由文化主管部門領導兼任，這一現象證明了在公共圖書館法人治理結構的問題上政府并沒有完全放權。按照《文本》的規定，理事長行使召集和主持理事會會議、確認理事會會議議題、督促和檢查理事會決議的落實情況等職權[5]。此外，按照一般的理解，理事長還有領導理事會工作的職責。其實，無論是召集和主持理事會會議，還是確認理事會會議議題，或者是督促和檢查理事會決議的落實情況，都是理事長履行領導職權的具體行為。在這一過程中，理事長必然會以政府的立場和思維為工作的出發點和落腳點。如此看來，政府現在領導理事會和過去領導公共圖書館便沒有大的區別。如果說有區別，無非是多了幾個理事，一年開一兩次會議而已。這與其說是政府的一種放權行為，還不如說是政府在以新的方式插手公共圖書館的具體事務。不幸的是，筆者的這種判斷恰好在深圳圖書館的實踐中得到了印證。“深圳圖書館啟動試行法人治理結構已有六年時間了，理事會正式成立也有三年多了，其結果似乎并沒有像當初主管副市長所要求的和大家所期待的那樣，政府轉變了職能，圖書館增強了活力，反而感覺政府依然是胡子眉毛一齊抓，而圖書館卻又多了理事會這個‘婆婆’，平添了些麻煩，增加了一樁不得不應對的事情”[8]。這種情況，也正是網上流傳的“放權清單很好看，實際效果不明顯”、“權力下放有截留，依法行政不可求”[9]無奈調侃在公共圖書館法人治理結構建設中的現實表現。

2.2 政府應全面放權

自黨的十八屆三中全會提出要推動公共圖書館等機構組建理事會以來，全國各地文化行政主管部門紛紛行動，已將公共圖書館法人治理結構建設列為2014年度的重點工作。例如，廣東省立中山圖書館、浙江省圖書館、湖州市圖書館、南京圖書館、鎮江市圖書館等，已被納入當地的試點單位[7]，筆者所在的陜西省圖書館也正在進行法人治理結構的前期籌建工作。那么，如何避免新組建的理事會重蹈覆輒，就成了擺在眾多文化主管部門和公共圖書館面前的一道難題。對此，筆者建議，一方面在國家層面上要調整關于事業單位理事會組成人員的政策條文，在簡政放權方面不留任何“尾巴”，徹底消除一些政府部門借理事會繼續干預事業單位具體事務的欲望和幻想；另一方面，將要組建理事會的一大批公共圖書館，要慎重考慮政府代表在理事會中的席位問題，尤其要慎重對待文化主管部門代表是否擔任理事長的問題。解決這一問題最好的辦法是政府部門徹底不派代表參加理事會，完全放權給理事會，以實現公共圖書館真正意義上的法人自治。否則，如果照搬深圳圖書館等建立理事會的做法，其效果現在就可以預見，又何必去勞民傷財、白費力氣。

2.3 公共圖書館全面建立法人治理結構任重道遠

建立法人治理結構對圖書館來說是新事物，雖然前期有以蔣永福等為代表的專家、學者做了一些理論探討，但如果對此不加關注，法人治理結構對圖書館是前所未聞的新名詞，對廣大基層公共圖書館來說更是如此。目前，公共圖書館建不建立法人治理結構，對提高公共圖書館的地位和影響力、增強公共圖書館活力、促進公共圖書館發展的作用還未充分顯現，況且，中西部地區部分基層公共圖書館本身規模小，業務開展少，基礎條件還有待完善，加之基層政府的認識不足，必然會影響各地公共圖書館組建法人治理結構的積極性。可以預見，我國公共圖書館全面建立以理事會為核心的法人治理結構，并不是一朝一夕能夠完成的事。關于這一點，也可以從我國在高校推行依照章程治校工作效果欠佳的現實中得到佐證。

1998年出臺的《高等教育法》明確規定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程。2003年，教育部發布的《關于加強依法治校工作的若干意見》（教政法[2003]3號）中提出，“學校要依據法律法規制定和完善學校章程，經主管教育部門審核后，作為學校辦學活動的重要依據”[10]。2010年7月出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》更是明確提出，“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”[11]。但這些法規、政策的實際執行情況卻并不樂觀。2005年出臺的《吉林大學章程》和《揚州大學章程》開創了高校制定章程的先河，之后，一部分大學紛紛行動制定章程。“但縱觀已經出臺的為數不多的章程，數量少、差異大、實效性不高是他們的共同特點”[12]。公共圖書館建立法人治理結構，也必須制訂圖書館章程。同樣是建章立制，在大學的推行可謂步履艱難，那么，通過章程治理公共圖書館能否順利，結果還有待觀察。

3 館長在法人治理結構中的角色定位

在公共圖書館法人治理結構中，與政府放權相對應的是館長“交權”，這是一個問題的兩個方面。要建立法人治理結構，政府部門必須放權給理事會，公共圖書館館長也必須同時“交權”給理事會，二者缺一不可。

3.1 現行體制中館長扮演的角色

在我國現行的公共圖書館管理體制中，館長尤其是省、市級公共圖書館館長是法人代表。館長負責制的實行，進一步強化了館長的職權。近幾年來，國家加大了對公共文化事業的投入力度，公共圖書館的日常運行費和文獻購置費也隨之快速上升，許多省級公共圖書館的年文獻購置費都超過了千萬元。于是，越來越多的公共圖書館年度經費和各種文化工程專項經費的使用權、館內人員的調配權以及功能各異的數據庫的購買權、各種技術解決方案提供商的選用權等都集中到了館長手中，館長成了實權人物。人們普遍認為政府主管部門對公共圖書館管得過死，致使公共圖書館的人權、財權、事權、物權都掌握在政府手中，但近年來，省級圖書館至少陜西省圖書館的實際情況卻是，文化行政主管部門多以年初下達目標任務和年終對目標任務的完成情況進行考核的方式來管理公共圖書館。當然，文化行政主管部門有時也會參與公共圖書館某一重大活動方案的制定、完善和工作協調。但從總體上看，政府是只負責“派活”，也只注重結果，至于公共圖書館完成任務的過程，政府基本無暇顧及。然而，公共圖書館完成任務的過程正是館長大顯身手的過程。可以說，在現行體制中，館長是公共圖書館的舵手和靈魂人物，其辦館理念、主導思想和工作作風無不滲透在公共圖書館工作的每個層面和環節，容易出現獨斷專行、家長作風、一言堂等不良現象。

3.2 法人治理結構中館長的角色定位

《意見》將法人治理結構中管理層的職權界定為理事會的執行機構，對理事會負責，由事業單位行政負責人及其他主要管理人員組成[2]，管理層應“按照理事會決議獨立自主履行日常業務管理、財務資產管理和一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作”[2]。這種定位，實際上等于扼制了圖書館館長權力無限擴張的勢頭。《文本》第三十四條將行政負責人的權限界定為：（1）全面負責本單位業務工作；（2）管理本單位的日常事務；（3）負責本單位的人事、財務、資產等管理；（4）按照理事會決議主持開展工作；（5）法律法規和本章程規定的其他職責[5]。僅“按照理事會決議主持開展工作”這一條，就足夠讓館長內心感覺到從決策者到執行者的落差。公共圖書館過去是聽命于文化行政主管部門，但由于文化行政主管部門管理的機構太多，其投入到每一個機構的精力畢竟有限，這就給了館長行事的空間，而在法人治理結構中，館長成了執行層的一員，理事會決議才是館長的行事準則。這種情況就類似于圖書館學會中理事會和秘書長的關系，理事會是領導和決策機構，秘書長領導的秘書處是貫徹、執行機構，館長向理事會負責，否則就是犯規。

3.3 服從并服務于法人治理結構的制度安排，館長責無旁貸。

從過去向文化主管部門負責，到法人治理結構中的向理事會負責，館長職權范圍的增減變化，必然會引起其心理上的不適應。但法人治理結構的最大特點就是通過制度安排實現權力制衡和利益平衡。“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排”[13]。公共圖書館建立法人治理結構，是國家深化事業單位改革的一項制度安排，館長只有將自己融入其中，找到最佳位置，才能以新的姿態繼續發揮作用。

理事會是權力制衡的產物，又反過來制衡政府和管理層，理事之間也相互制衡，比起館長個人，理事會這個集體的能量要強大得多。“集體比任何個人都能擅于評價、判斷輿論和儲備公共資源”[14]。理想的理事會“應該擁有豐富的知識才能進行決策，這些知識是：有關的技術知識、公眾輿論動態、利益集團態度立場、法律的解釋、過去的實踐經驗、有利害關系的民選官員的觀點、其他政府管理機構的觀點和消息最為靈通的下屬的意見”[15]。那么，理事會的這些知識只有通過每個理事的個人知識才能獲得。在我國已經建立的為數不多的公共圖書館法人治理結構中，館長雖屬管理層，但同時也是理事會的一員，這也向館長提出了更高的知識要求。在現有情況下，館長一方面要不斷學習、積累知識，另一方面要從大局出發，服從和服務于法人治理的終極目標，那就是通過向理事會負責，實現向主管圖書館的政府部門負責，最終向公共圖書館的真正所有者——公民負責。公民納稅委托政府設立公共圖書館，政府委托理事會對公共圖書館代行使決策權，理事會委托管理層執行理事會決議，執行決議的過程就是向公民提供服務的過程，從而形成了一個委托—代理的圓滿輪回。這種治理結構，是國家的一種制度設計，更代表了公民的利益訴求。

4 結 語

法人治理結構，最早的萌芽可追溯到14世紀中葉的意大利，至今已經歷了近7個世紀的漫長過程。在我國公共圖書館建立法人治理結構，也必將是一個循序漸進的長期過程。目前的一切問題，都有待于在今后的實踐中逐步解決，更有待于通過公共圖書館法來調整各種關系，以規范政府、理事會和館長權力運行的方式和邊界。

[1]中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見[EB/OL]. (2012-04-16)[2014-05-31]. http://www.gov.cn/jrzg/2012-04/16/content_2114526.htm.

[2]國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知[EB/OL]. (2012-02-28)[2014-05-31]. http://wenku.baidu.com/view/1ca0171fff00bed5b9f31d85. html.

[3]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL]. (2013-11-16)[2014-05-03]. http://news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11/16/c_132892941.htm.

[4]蔣永福. 論圖書館理事會制度[J]. 圖書館, 2011(3):31-34.

[5]中央機構編制委員會辦公室. 事業單位章程示范文本(適用于建立理事會的事業單位)[EB/OL]. (2012-06-01)[2014-06-18]. http://www.dx.gansu.gov.cn/sbb/sydwdjgl/webinfo/2012/06/13442752757 69924. htm.

[6]“我們要有壯士斷腕的決心”[EB/OL]. (2013-03-18)[2014-06-1].http://news.sina.com.cn/o/2013-03-18/042026560369.shtml.

[7]肖容梅. 我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析[J]. 國家圖書館學刊, 2014(3):1-12.

[8]吳 . 變革的名與實“:圖書館法人治理結構”實歷摭拾[J]. 圖書館, 2014(2):4, 7.

[9]翟永冠, 吳振東. 政府放權:要到位不要卡殼[EB/OL]. (2013-06-24)[2014-04-22]. http://www.ln.xinhuanet.com/rdlm/sp/2013-06/24/c_116262483.htm.

[10]教育部關于加強依法治校工作的若干意見[EB/OL]. (2003-07-17)[2014-06-25]. http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_623/200501/5145.html.

[11]國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)[EB/OL].(2010-03-01)[2014-06-25]. http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_19492625_3.htm.

[12]劉 璞. 我國公立大學章程的法律屬性及其制定依據[C]//湛中樂. 通過章程的大學治理. 北京:中國法制出版社, 2011:145-146.

[13]俞可平. 治理與善治[M]. 北京:社會科學文獻出版社, 2000:4.

[14]蔣永福. 公共圖書館治理結構及其優化策略[J]. 圖書與情報, 2010(5):18-22.

[15]蔣永福. 在我國實行公共圖書館理事會制度的理論思考[J]. 山東圖書館學刊, 2010(6):23-27,37.