關于北京地區公共圖書館總分館體系建設方案的探討

王海茹 倪曉建（首都圖書館 北京 100021）

1 引 言

北京市公共圖書館現行的管理體制是我國一直沿用的逐級設置的管理模式，即每個區縣、街道、鄉鎮、社區、行政村建立一個圖書館（室），圖書館（室）的面積規模、人員編制、文獻數量、技術設備、服務方式等由各級政府及文化部門決定。隨著社會的進步、經濟的發展及市民文化需求的日益增長，這種在計劃經濟體制下、按行政機構編制設立圖書館的管理運行體制與我國文化大繁榮、大發展的要求不相適應，也無法充分體現公共文化服務體系的公益性、均等性、基本性及便民性。如何建設高效、便捷、全覆蓋的公共圖書館服務體系成為亟需研究的課題。

通過與國際上圖書館事業較發達國家的公共圖書館管理體制對比，筆者發現：在一個地區內實現圖書館服務全覆蓋的最有效的模式就是總分館制，這也是國際上通行的圖書館組織和服務形式。嚴格意義上的總分館體系是由同一個建設主體設置和維持、同一個主管機構管理的圖書館群[1]8。為了改革我國現有公共圖書館的管理體制、讓公共文化服務體系更具生命力和優越性，本文以北京地區為例，分析和探討其公共圖書館的總分館體系建設方案。

2 北京地區公共圖書館服務現狀

2.1 基本情況

北京地區現有市級圖書館1家、區縣級圖書館23家、街道圖書館158家、鄉鎮圖書館171家、社區圖書館1 624家、行政村圖書館（室）2 889家①。為延伸服務范圍，北京地區公共圖書館針對不同群體建有分館283個、送書點3 170個、24小時自助圖書館155臺①。以首都圖書館作為公共圖書館中心總館，北京市構建了公共圖書館計算機信息服務網和北京地區聯合編目中心，開通了“一卡通”通借通還服務，統一了公共圖書館服務規范。目前，“一卡通”成員館覆蓋16個區縣的168家圖書館，辦理聯合讀者卡16萬個①。截至2013年底，北京地區公共圖書館擁有館藏文獻2 094.7萬冊（件），全市人均擁有藏書1冊；館舍面積達26萬平方米；設閱覽坐席1.5萬個；年接待讀者844.4萬人次，年外借圖書869.1萬冊次，年舉辦閱讀活動4 385次，參與市民達220.6萬人；提供讀者共享龍源期刊、超星電子書等數十個數據庫的檢索服務，讓北京市民突破時空限制、免費使用海量電子資源①。

2.2 服務現狀分析

北京地區公共圖書館服務體系已建設多年，其服務水平、質量均走在全國前列，在保障市民免費、公平、便捷地享受公共文化服務方面做出了重要貢獻。但圖書館事業發展已進入到公共圖書館服務體系的末梢組織——基層社區圖書館的建設階段。該層次的圖書館不僅數量大，而且覆蓋人數眾多，其發展在很大程度上決定著我國能否真正實現普遍均等的公共圖書館服務[2]。但現有體制把服務于覆蓋大多數人口的重任交給了經濟能力最弱的基層政府，由此形成的公共圖書館服務體系，即使是全覆蓋的，也不可能實現普遍均等[3]。

就北京地區而言，街道、鄉鎮、社區、行政村等基層圖書館的服務急需提升和優化，除了基層圖書館（室）設置不均、硬件配備不全外，其服務軟實力高低不均，且普遍較低。現有的分級體制和管理機制大大制約了基層圖書館的發展。這是因為：首先，基層圖書館的發展在各區縣間、城市與農村間不平衡；其次，基層圖書館利用率不高，既無考量標準也缺乏推進基層圖書館工作的激勵機制；再次，基層圖書館缺乏持續發展的保障機制，部分已建的街道、鄉鎮、社區、行政村的圖書館（室）沒有持續發展的政策保障，缺乏資金支持，沒有人員編制，管理難度較大，因而服務效果差。同時，研究顯示按現有體制（各級政府分級獨立設置圖書館）建設全覆蓋的公共圖書館服務體系將十分昂貴和低效，因而不可能實現可持續發展（特別是在農村）[3]。

綜上所述，實施總分館體系建設是公共圖書館提高服務效率、改革傳統發展模式、實現圖書館全面均等服務最有效益、最經濟的途徑。因而本文將針對北京地區公共圖書館事業的實際情況及發展需求探討其總分館體系建設方案。

3 北京地區總分館體系建設方案

以黨的十八屆三中全會精神為指導，按照北京市文化發展戰略和整體部署，北京地區正致力于打造普惠的、全覆蓋的、均等的公共文化服務體系。在此基礎之上，本文探討的總分館服務體系是指在現有北京地區公共圖書館服務的基礎上，構建以首都圖書館為中心總館、區縣圖書館為區域總館、街道與鄉鎮圖書館為分館、社區與行政村圖書館為基層館的四級總分館體系。這樣的體系可以實現北京地區公共圖書館服務的統籌管理、綜合布局、分工協作、提升效率及深化服務的發展需求，它將以標準化、均等化、社會化、數字化等特征全面推進高效、便捷、均衡、靈活的現代公共圖書館服務體系建設。其具體可以分為自上而下和自下而上兩種建設方案。

3.1 自上而下的總分館體系建設方案

3.1.1 建設目標

自上而下的總分館體系是純粹的總分館模式，它要求總分館同屬于一個建設主體，分館是總館的一個派出機構[4]。具體言之，它是指一個地方政府以文件或其他形式將支持轄區基層館建設的經費委托給當地級別最高的圖書館使用，并責成該館為下一級圖書館配置資源、實施業務管理與服務協調，從而在該館與下一級圖書館之間形成具有業務關系的總分館關系[1]59。這一方案的核心要求是北京市政府成為公共圖書館事業建設的主體 ；圖書館事業發展有法可依、有法可循；總分館之間的人、財、物實現統一管理，資源實現最優配置，讀者服務充滿活力。

3.1.2 建設主體

參照歐美國家總分館制建設經驗，在建設主體方面，各國法律中均有“地方政府”是公共圖書館的主要建設主體的規定，主要負責保障圖書館建設所需要的經費。為了改變目前投資不均、發展不均、多元主體、多元管理的現狀，總分館體系內在要求建立以政府為主導、社會力量參與的北京地區公共圖書館委員會（理事會），由它審核制定圖書館服務體系戰略規劃、制定圖書館發展法律法規、審核批復圖書館事業發展資金及賦予中心總館對其下各級圖書館的垂直集中管理與業務統籌職能，這樣就可以突破現有的以行政區域劃分的條塊分割、分層管理的事業體制，充分整合城鄉各級圖書館的公共文化資源，在資源配置和服務方面做到文獻資源所有權全部歸屬總館。

3.1.3 總館處主導地位

在總館與分館之間，總館居于地區圖書館事業發展的樞紐位置，在圖書館所有業務發展和規劃上承擔主要職責、發揮主要作用。首先，總館具有業務管理權，由總館制定業務規范和服務標準，負責整個地區文獻資源的統籌采購、統一編目，協調開展整個地區的全民閱讀推廣活動。其次，總館制定統一的讀者服務任務和服務規范，除了統一的讀者卡（證）、統一的服務平臺外，讀者可以分享總分館體系中所有圖書館的無差別服務和所有資源。第三，在人事管理方面，總館具有人事行政權，圖書館員由總館統一招聘、培訓、支配，為總分館體系服務提升做好智力支撐。

自上而下的總分館服務體系鼓勵、支持黨政機關、科研機構、企事業等單位及個人加入北京地區總分館服務體系，人、財、物均由總館統一管理調配，服務質量均由總館統一把握。書刊流通實現全面通借通還后的總分館體系將大大地提升市民走進圖書館、利用圖書館的熱情。建設總分館體系的目的之一就是方便讀者就近利用圖書館，提高公共圖書館服務效能。建設總分館體系可以依據北京地區人口分布和圖書館服務半徑，實現全市公共文化服務網點的按需分配，消除設施建設空白點，這才談得上全面推進公共圖書館優質服務對城鄉居民的全面均等覆蓋。

3.2 自下而上的總分館體系建設方案

鑒于北京地區圖書館事業發展的現狀，北京地區還可以采取自下而上的總分館體系建設方案。這一方案分兩條線、兩步走。兩條線即區域內總分館制建設、北京地區中心總館建設。兩步走即先期建設區域總分館體制、先期建設中心總館各項業務平臺為第一步，第二步即將建設成熟的中心總館和運行平穩的區域總分館體系無縫式銜接，建立真正意義上的總分館體系。

3.2.1 區域總館建設

自下而上的總分館體系建設方案是指北京地區先建設成熟的16個區域總館（每區縣1個），并使之成為北京地區公共圖書館總分館體系中的主要節點。缺乏政府主導的總分館建設，無法確定實際的建設主體[5]。這里，區縣政府應成為本區域公共圖書館總分館建設的主體，區縣圖書館作為區域總館，承擔制定本區域內基層圖書館發展規劃和建設標準的工作。因此，第一條線是以每個區縣圖書館作為區域總館，轄區內所有街道與鄉鎮圖書館為其分館，社區與行政村圖書館為其基層館，區域總館對轄區內各級圖書館的設施、設備、人員、經費、服務進行統籌規劃、管理，實現本區域圖書館文獻資源的統一采購、統一編目、統一配送。

3.2.2 基層分館、圖書館（室）建設主體上移

全覆蓋的總分館服務體系需要均衡發展，需要穩定而充足的資金保障，顯然，街道與鄉鎮級政府缺乏這種能力。實際情況也已證明由街道承擔基層圖書館（室）是圖書館發展不均衡的主要原因，更談不上根據本轄區人口密度設置分館和基層圖書館（室）。政府提供場地與資金、民辦機構參與街道圖書館服務運營的新型模式已在北京朝陽區開展試點工作。

2014年1月，由北京朝陽區政府出資購買、由悠貝親子圖書館運營服務的朝外街道圖書館開始運營服務，半年來該圖書館每天開館8個小時，每周舉辦豐富的閱讀推廣活動，服務效果明顯，服務效能提升。街道圖書館的服務就此盤活，并實現公共圖書館服務效能的最大化。為了鼓勵更多社會力量參與街道圖書館運營，北京朝陽區政府出臺了《吸引民辦圖書館參與公共文化建設實施意見》，規定凡是注冊地在北京朝陽區、開辦時間兩年以上并且有一定規模讀者群的圖書服務或閱讀指導服務機構，在獲得所在街道、社區認可后，均可申請參與運營街道圖書館[6]。這一“政府出資購買服務”、“社會力量廣泛參與圖書館建設”的做法正體現了總分館體系建設的必要性和優越性。

3.2.3 中心總館平臺建設

先期建設中心總館的平臺構架，使之成為總分館體系的運行核心。自下而上的總分館體系建設在建設區域總館的同時需要重點開展北京地區公共圖書館中心總館的建設工作，其中最基本與核心的是各項平臺的構架工作，這個統一的平臺應涵括業務平臺、技術平臺、資源平臺、配送平臺等。

（1）統一的業務平臺。其依托北京地區已經形成的聯合編目中心，開展以北京地區各級公共圖書館的聯機編目、聯合查詢、聯合咨詢業務，實現公共圖書館文獻資源的網絡化、標準化、規范化管理，制定數字化服務、移動互聯網、新媒體等新技術服務標準，讓人們可以方便地通過手機、數字電視、互聯網等各種媒體，隨時隨地獲得圖書館的資源和服務。

（2）統一的技術平臺。其在現有北京地區公共圖書館計算機信息服務網絡的基礎上，全面實現總分館體系內的業務標準化、管理規范化、服務統一化。由中心總館啟動實施基于互聯網的北京地區公共圖書館云服務平臺，為各館提供定制的（包括應用軟件、主機和設備）“北京市公共圖書館云服務”，成員館通過網絡和終端設備即可直接使用“云”平臺上的各種應用，此平臺讓先進的圖書館自動化管理系統、完善的數字圖書館應用模塊惠及所有成員館。

（3）統一的資源平臺。其制定中心總館和區域總館兩級文獻資源建設保障、配置規劃，形成紙質資源與數字資源配比合理、中心總館品種完備又保障全面、區域總館資源適量且特色鮮明、分館及基層館按需配置有效流動的全市文獻信息資源體系。資源平臺還需把益民書屋、大眾讀書會、北京婦聯、北京科協等機構的圖書文獻統一納入公共圖書館的業務管理范疇。此外，資源平臺要整合數字資源傳輸渠道，還需把全國文化信息資源共享工程、數字文化社區、公共電子閱覽室、數字圖書館推廣工程、數字電影放映、農村黨員遠程教育網等在基層館實現多網合一，以提高現代公共文化服務的綜合供給能力。

（4）統一的配送平臺。由中心總館統籌全市圖書館體系內可用資源，對區域總館調控資源內容、數量的配置，區域總館負責本地區圖書資源的統一配送，包括24小時自助圖書館、各級分館、個人預約的資源配送服務。此外，中心總館也需進行多樣性文化服務的配送，包括講座、展覽、培訓、閱讀推廣等項目。中心總館、區域總館整合文化活動內容，如講座專家、培訓課程等資源，并向分館推送清單，分館根據需求選擇使用，以此實現分館對優質資源的交流與共享。

3.2.4 區域總館納入中心總館的管理體系。

雖然自下而上的總分館體系分兩條線、兩步走，但其最終目標仍然是實現純粹意義上的總分館服務體系。待區域總分館體制運行平穩及中心總館的基礎平臺搭建成功后，再全面實行由首都圖書館作為中心總館的全市總分館的運行管理機制，中心總館實現對區域總館的集中垂直管理，負責對區域總館的經費、人員、資源的統一配置與管理，便實現真正意義上的總分館體系。

4 總分館體系建設方案中必須厘清的要素

建立總分館制的關鍵和核心在于政府主導。從根本上講，“建設全覆蓋的公共圖書館服務體系，是政府的責任，圖書館沒有實力以職業創新來替代政府行為”[7]。政府的主導作用是總分館體系建立的核心和首要條件。在政府主導下，建立公共圖書館法人治理結構，成立北京地區公共圖書館委員會（理事會）。這一機構既要發揮政府對公共圖書館事業發展的戰略規劃、部署，更應成為吸引業界專家和社會力量廣泛參與公共圖書館服務體系的規劃、建設及管理的重要力量。

4.1 依法建設是總分館體系建設的基礎和保障

在總分館體系建設中，必須有較為完善的法律法規來規范總分館體系建設的發展方向、決策方式及運行秩序。但就目前而言，我國公共文化服務立法總體比較滯后，相關內容散見于一些單項的法律法規中，沒有形成完整、系統的法律法規體系[8]。在總分館體系建設中，政府需出臺相關政策，賦予中心總館、區域總館明確的責任、權利和義務；在頂層設計的基礎之上，建立完整的圖書館管理、經費保障、業務標準、網絡運行、圖書配送、服務規范等制度；設立對社會力量參與公共圖書館服務的補償或獎勵機制；建立由政府主管部門、社會公眾及圖書館行業組織等第三方機構共同參與的公共圖書館服務效能評價機制，并設立統一的衡量指標，從圖書館的館舍布局、設施設備、開放時間、服務人次、借閱冊次、宣傳活動及社會效益等方面進行考核，推進公共文化服務長期、可持續發展。例如，朝外街道圖書館由政府出資購買服務。

4.2 吸納全社會力量參與建設是總分館體系發展的內在需求

總分館制需要采取建立政府購買服務模式、引入市場競爭機制和招標采購機制、協同公共文化服務專項基金、制定優惠政策等方式，吸引社會力量參與公共文化服務建設。由中心總館制定政府購買圖書館服務清單，對基層館服務人員統一招募培訓，對圖書統編加工、圖書配送、計算機網絡運維等項目實行政府統一招標購買，這樣可以彌補基層館管理人員缺乏、專業人員數量不足等問題。同時，總分館制也需要建立志愿者服務制度，吸引社會資源參與公共文化服務，監督公共文化服務。

4.3 標準化、具象化是總分館體系的最顯著特征

公共文化服務標準化建設主要是指結合北京實際情況制定服務種類、物質保障、場所設施、資源建設、人均資源配置、服務內容和半徑及實現公共文化服務所需的人員編制、經費投入等一系列的標準。北京地區總分館標準化建設體系將推動北京地區圖書館法制化建設進程，成為北京地區公共圖書館事業全面協調可持續發展的保障，也將成為引領全國公共圖書館服務總體品質提升的一個新標桿。

具象化是指為提升北京地區公共圖書館總分館服務體系的辨識度、彰顯體系的服務合力而打造的統一的視覺識別形象，這是讓公益、開放、平等的北京地區總分館服務體系更快地走近每一位市民的最簡單、有效的方法。通過啟動企業識別系統（Corporate Identity System，簡稱CIS），北京地區公共圖書館總分館服務體系須在每一個基層服務點醒目懸掛該標識，這樣，北京市公共圖書館總分館服務體系就能迅速被市民熟識，公共文化服務也能迅速深入人心，也讓公共服務更具社會合力。

5 結 語

實現了經費、業務、人員、服務及布局的統一管理的公共圖書館總分館服務體系將更加適應現代都市的文化發展需求，更好體現公共文化服務體系的公益性、均等性、基本性、便民性。上述兩種方案的建設目標完全一致。第一種方案需要對現有管理體制進行結構性重建，它要求政府自上而下、深入推動圖書館事業發展，從源頭上保障圖書館總分館體系科學、合理、持續發展，其效果最為直接和有效。第二種方案是對現有管理體制的修正和改革，因而更具可操作性和可實施性，也更容易推動。但這一方案可能會隱匿一些問題，如法律法規的難以出臺，基層圖書館在建設過程中的技術標準、服務標準、人員培訓等問題，這將造成資源的浪費，也會讓總分館體系的服務效果大打折扣。

本文撰寫的北京地區公共圖書館總分館體系的建設方案旨在探討公共圖書館走出現行圖書館管理體制及機制的藩籬的實施路徑。總分館的結構越緊密，運行成本就越低。按照總分館統一管理、統一資源、統一服務的要求來設計總分館的結構，可以有效節省運行成本[7]。因而第一種方案更具競爭力，但也更有難度。無論采取哪一種方案，都將從根本上極大地促進北京地區公共圖書館事業的可持續發展。

注 釋：

①此數據來源于《北京市公共圖書館2013年度業務統計表》。

[1]邱冠華, 于良芝, 許曉霞. 覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術與支撐方案[M]. 北京:北京圖書館出版社, 2008.

[2]譚 舒. 基層社區圖書館的總分館制模式探析[J]. 圖書館學刊,2009(9):9-11.

[3]邱冠華, 于良芝, 李超平, 等. 公共圖書館的設置與體系建設研究[J].中國圖書館學報, 2010(3):16-24.

[4]張 娟, 倪曉建. 我國公共圖書館總分館建設體系模式分析[J].圖書與情報, 2011(6):17-20.

[5]李 靜. 總分館制與省級圖書館定位[N]. 中國文化報, 2008-01-20(4).

[6]華 鍇.朝陽街道圖書館改民辦[N]. 北京日報, 214-01-21(7).

[7]邱冠華. 蘇州城區總分館建設的實踐與思考[J]. 圖書情報工作,2009(1):15-18.

[8]蘭凱軍. 建立健全現代公共文化服務體系的路徑[N]. 光明日報,2014-03-02(7).