后立法時代下我國圖書館法律體系的完善

(衡陽師范學院圖書館 湖南衡陽 421002)

2011年3月10日，全國人大委員會委員長吳邦國同志在人民大會堂正式對外發布，中國特色社會主義法律體系已經形成。至此，我國法治建設邁上了一個新的臺階，為中國推行依法治國、建設社會主義法治國家奠定了堅實的基礎。但是，中國特色社會主義法律體系的形成并不意味著中國立法工作已經完成，立法工作要根據社會形勢的不斷發展變化進行立、改、廢，只是與之前的立法工作在內容與具體要求上發生了變化，因此我國立法活動進入了“后立法時代”。法治圖書館是法治國家、法治社會中的重要內容，盡管近年來國家對圖書館的法制建設非常重視，但其法制建設總體來說是滯后的，從而制約和影響了法治圖書館的進程。中國特色社會主義法律體系形成后對我國圖書館法律體系的構建與完善提出了新的要求與挑戰，其主要表現在以下幾方面:

1 立法理念的更新

中國特色社會主義法律體系形成后，立法理念主要是:發展的理念、規律的理念、人本的理念、創新的理念、操作的理念。〔1〕而在1978年黨的十一屆三中全會后確立的立法基本理念是“快搞比慢搞好”、“粗比細好”、“有比沒有好”，在這種理念支配下，我國立法工作所制定的許多法律文件都是粗線條的規定，導致法律文件在實踐中不具有操作性。圖書館立法是一種具體性、操作性的立法活動，其所頒發的法律文件是對具體行為進行規范的，因此圖書館立法不能是粗線條立法。不僅圖書館法律體系中的基本法律文件必須是具體的操作性規定，而且其所有相關的規范性文件都必須是在實踐中可以具體實施的。因此圖書館法律體系必須是應用型的規范性體系，其關于圖書館行為與監督的所有法律原則、法律概念、法律規范、法律技術性規定都應當是具體施行的內容。

2 盡快制定圖書館法律體系中的主干法律

圖書館法律體系是整個法律體系中的一個第三層次的法律體系，應當屬于我國行政法律體系中的一個分支。任一層次的法律體系都必須有一部或幾部主干法律作為基本法律，圖書館法律體系應當是以《中華人民共和國圖書館法》為基本法律，從而在此基礎上制定一系列某一方面或某一問題的具體性的法律文件。從我國圖書館立法的現狀來看，圖書館法律體系的構建在我國走了一條逆向發展的道路，即首先是制定了一系列的單方面的規范性文件，如文化部制定了《省(自治區、市)圖書館工作條例》(1982年)、《公共圖書館建設標準》(2008年)、國家教育部制定了《普通高等學校圖書館規程》(2002年)等，且地方政府也先后制定許多對圖書館進行管理的法律文件，如《內蒙古自治區公共圖書館管理辦法》(2000年)、《北京市圖書館條例》(2002年)、《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年)等等，并且許多地方政府都在著手圖書館管理文件的制定，如廣東省廣州市啟動圖書館立法工作，《廣州市公共圖書館條例》已被列入今年廣州市立法提案項目。〔2〕雖然關于圖書館管理的政府規章與地方政府規章都先后出臺了，但我國缺失圖書館法律體系的主干法律文件，導致圖書館法律體系失去了基本法律的“主心骨”。缺失基本法律會導致圖書館法律體系“群龍無首”，制度體系以及具體的法律規范難以實現統一化和規范化。因此當務之急就是出臺一部統一的《圖書館法》，對圖書館的管理與服務行為進行統一規范。

圖書館法的制定工作已經啟動多年，自2000年后即開始了圖書館立法工作的調研，且已納入了立法規劃之中。圖書館界的許多學者對圖書館基本法的制定也進行了系統研究，如有學者認為，圖書館立法應當著眼于全局，應當就圖書館的共同性法律問題進行“圖書館基本法”的立法。〔3〕但近年來圖書館立法一直處于一種停滯不前的狀態，這是制約我國當前圖書館法律體系完善的“瓶頸”。西方國家及世界上許多國家的圖書館事業之所以能夠走上一條快速健康發展的道路，是與國家的高度重視和支持分不開的，它們的圖書館事業發展的一個共同點，就是走法治之路，通過立法加強圖書館的法治建設，運用法律手段從根本上來規范圖書館事業的發展方向，來保障、指導和協調圖書館的建設，從而有效地促進了圖書館事業的快速發展。〔4〕我國應當將圖書館法的制定納入立法計劃，并且在近兩年內予以頒布。因為圖書館法出臺后，其他關于圖書館法的具體施行辦法、各部委的政府規章及地方性法規與規章就能夠有一個基本法的依據，可以保持圖書館法律體系內部的和諧統一。如果圖書館法的制定再繼續拖延下去，不僅會使圖書館法律體系不能統一與協調，而且也會造成我國立法資源的巨大浪費，因為國務院各部委、地方政府會根據本地方的實際情況制定部門規章或政府規章，但當圖書館法出臺后，之前所制定的規范性法律文件就很可能會與其沖突而被廢止。所以，圖書館法出臺滯后將導致圖書館立法過程中的“各自為政”。

3 加強維護圖書館法律體系法制統一的工作

圖書館法律體系是以圖書館法為基本法所構建的關于圖書館管理與服務的一個法律體系，其應當遵循法制統一原則，既要遵循國家的憲法與法律，同時也不得違背上位階的法律規范。圖書館法的制定只是確立了圖書館法律體系的基本法律，而這個法律體系本身也是一個內容非常豐富的體系，因此需要立法機關根據實際情況制定單行法規或規章。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國圖書館立法工作也面臨新的形勢和任務，需要我們針對圖書館法律體系的實際情況采取相應措施進行完善。對于圖書館法律體系而言，主要任務有:

3．1 配套法律文件的制定

目前雖然《中華人民共和國圖書館法》沒有制定，但仍有相關的法律文件涉及到，如教育法、著作權法等。但這些法律對其的規定只是粗線條，必須通過制定具體的實施辦法才能在實踐中予以具體實施。如教育部制定的《普通高等學校圖書館規程》和文化部制定的《省(自治區、市)圖書館工作條例》就是典型的具體實施的文件。針對圖書館法制的現狀，相關部門應當根據本部門或本地區的實際情況制定具體的規范性文件。圖書館法出臺后，各相關部門或地方政府機關則應當根據圖書館法的規定制定具體的配套法律文件，以保證圖書館法在具體的圖書館管理與服務過程中產生實效。

3．2 做好法律體系內部的維護工作

圖書館法律體系雖然只是一個子體系，但其內部的統一是國家法制建設的必然需要。針對圖書館法制建設的現狀，目前應當開展兩方面的工作:第一，做好圖書館法律法規的清理工作。法律清理是規范性法律文件系統化工作的重要內容，也是進行后期法律匯編、法律編纂工作的基礎。目前關于圖書館的規范性法律文件，跨越時間長，有的是20世紀80年代制定的，也有的是近兩年制定的;制定機關多，有國務院各部委制定的，也有省級政府、地市級政府制定的，因此必須進行一次徹底的清理，從而確定哪些已經過時、哪些互相沖突、哪些需要修改。第二，做好圖書館規范性法律文件的相應的立、改、廢工作。針對當前圖書館法制建設中存在的“各自為政”現象，為使圖書館的法律法規能夠真正在實踐中產生實效、發揮應有的作用與價值，必須對現行的圖書館法律法規根據圖書館管理與服務的實際情況進行及時的立、改、廢。對于與憲法、法律或上位階法律文件相沖突的文件應當按照立法法所規定的法律監督制度進行處理，對于不適宜社會經濟發展實際情況的圖書館法律文件應當予以廢止，而對于新的圖書館法律文件應當按照立法法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例所規定程序進行，并及時報送有關機關備案。

4 推行民主立法保證圖書館法律體系的正當性

圖書館法律制度的一個基本特征是具有公共性，不僅圖書館事業要為廣大民眾提供良善的服務，而且圖書館的法律法規也必須能夠保障民眾平等分享公共資源。因此圖書館法律體系的完善必須采取多種民主立法方式，讓民眾意志與愿望得到表達。當前圖書館法律文件一般是相關政府機關所制定的，其起草、審議、表決等并沒有按照法定的程序操作，甚至部分地方政府機關在制定圖書館管理法規或規章時，是采取“閉戶造車”的方式，由工作人員起草，然后交付表決。這種封閉式的立法方式導致民眾意愿，特別是讀者的意志無法得到表達，圖書館法律文件不能真正體現和反映讀者的意志。正如學者所言，我們不能把希望寄托在行政機關在不與公民進行廣泛討論的情況下能自覺、先覺地表達公民的真實意愿。〔5〕

圖書館立法活動涉及相關利益的分配與調整，其過程本身就是一個利益訴求表達與利益博弈的過程。采取民主方式使讀者或相關人的意志得以表達，既是公平正義的要求，也是法律文件正當性的基礎。立法作為分配正義，必須向社會敞開大門，讓各方參與分配的策劃、協商和厘定，達到最低限度共識。〔6〕圖書館立法應當采取立法聽證會、座談會、論證會等方式廣開言路吸收民眾的合理化建議;同時法律文件出臺后要及時聽取人民群眾的意見反饋，對不適應客觀實際的條款應當進行相應的立、改、廢。民主的廣度是由社會成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者參與時是否充分，是由參與的性質來決定的。〔7〕圖書館管理與服務是牽涉到廣大讀者權益的事情，因此圖書館法律文件的制定必須最大范圍的聽取讀者的建議。

1．馬太建．中國特色社會主義法律體系形成后的立法理念探討．江蘇政府法制網，2011．12．22

2．盧文潔．廣州啟動圖書館立法工作．中國文化報，2013．5．20

3．任玉翠．略論我國圖書館基本法的制定．甘肅政法成人教育學院學報，2005(2):94-96

4．張余．我國應加快圖書館立法進程．圖書館學刊，2011(1):16-18

5．沈榮華，周傳銘．中國地方政府規章研究．上海:三聯書店，1999:132

6．許章潤．從政策博弈到立法博弈——關于當代中國立法民主化進程的省察．政治與法律，2008(3):2-8

7．(美)科恩．論民主．聶崇信，朱秀賢，譯．北京:商務印書館，2007:21