洛杉磯公共交通發(fā)展對深圳的啟示

林雄

一、洛杉磯公共交通的發(fā)展歷程

洛杉磯位于美國西海岸加州南部，設有88個市，面積12308平方公里，人口約1100萬，洛杉磯市是其首府和核心城市，面積1216平方公里，人口約400萬。洛杉磯公共交通發(fā)展大致經歷了輝煌、衰落和重振三個階段。

（一）洛杉磯公共交通的昔日典范。20世紀初為滿足城市快速發(fā)展需求，洛杉磯開始大規(guī)模修建軌道交通、發(fā)展公共汽車，到二三十年代形成了當時世界上最完善的公交網絡和最發(fā)達的公交工具。當年兩大公交公司太平洋電力鐵路公司的“紅色列車”擁有長達1770公里的軌道網，每天提供2800班列車服務，洛杉磯鐵路公司的“黃色列車”也遍布市內外的多數主要街道上。20世紀30年代到50年代，盡管私人轎車出現較快發(fā)展，但由于國民收入水平普遍不高和經濟大危機，以及二戰(zhàn)期間美國政府為了保證石油資源優(yōu)先用于戰(zhàn)爭，對國民的汽油使用實行嚴格的配額管理，以有軌電車、公交巴士等為主導的公共交通一直都是洛杉磯居民出行的主要選擇。據統(tǒng)計，當時居民公交出行率達到58%。

（二）洛杉磯公共交通的衰落。20世紀50年代之后，隨著汽車工業(yè)的快速發(fā)展和居民收入水平不斷上升，洛杉磯購買小汽車的家庭越來越多。同時，美國二戰(zhàn)后以國防名義為各地興建州際高速公路提供巨額資金補助，推動洛杉磯等地大力進行高速公路建設，逐步形成四通八達的高速公路系統(tǒng)，進一步刺激了居民小汽車消費。結果導致洛杉磯公共交通吸引力急劇下降，公交市場需求迅速萎縮，公交公司入不敷出、虧損嚴重，1963年全部有軌電車線路不得不停運。這一時期，盡管還有一些有識之士和環(huán)保人士不斷呼吁發(fā)展公共交通，但除了70年代阿拉伯國家對美國石油禁運，讓公共交通獲得過一次短暫的喘息和發(fā)展機會之外，洛杉磯的公共交通長時間處于停滯、衰落狀態(tài)。

（三）努力再造公共交通的輝煌。20世紀80年代，因為能源危機、交通擁堵、空氣污染等原因，洛杉磯重新審視發(fā)展公共交通的必要性，確立了以軌道交通為基礎的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，目前初步形成了具有一定規(guī)模由軌道交通、近郊鐵路、公交巴士構成的新一代公共交通系統(tǒng)。其中軌道交通由二條地鐵四條輕軌構成，全長136.8公里，近郊鐵路共有七條路線連接大洛杉磯地區(qū)六個縣。地鐵公司同時經營巴士是洛杉磯的特色，每個地鐵出口都有“Metro”標志的巴士，共有20多條線路，可以到達洛杉磯市外圍的各個衛(wèi)星城，形成地鐵與巴士緊密銜接的公交網絡，但由于政治、經濟、公眾認知度等因素影響，其發(fā)展速度與當初設想的宏偉規(guī)劃還有較大距離，不論是路網密度、可達性還是人均軌道線路長度都無法和當年相提并論。

二、洛杉磯公共交通發(fā)展的啟示

洛杉磯今天所面臨的公共交通發(fā)展窘境，表面上看有其自然地理因素，即洛杉磯地區(qū)東西和南北向的地理跨度都在100公里以上，地域廣闊、人口密度低，公共交通投資大、效益不高，但實質上是市場調節(jié)失靈、過分偏向民意而導致主觀上一系列政策選擇不當的結果。

一是民主權利濫用會對整體和長遠利益造成損害。大洛杉磯地區(qū)有157個擁有充分自治權的城市，一般情況下這些城市在對待區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上，往往按照各自利益選擇自己的行政領導和民意代表，制定各自利益最大化的交通、土地利用規(guī)劃，區(qū)域層面的協(xié)調發(fā)展往往被忽視，這給都市區(qū)的公共交通整體規(guī)劃建設帶來很大的副作用。此外，在城市居民傾向選擇郊區(qū)寬敞的別墅和私人小汽車交通的情況下，有任期的政治人物考慮更多的是迎合所謂民意，大力修筑高速公路網絡、免費或者低價提供眾多停車場以滿足遷就這種需求，最終付出了資源浪費、交通擁堵、環(huán)境污染等沉重代價。

二是市場調節(jié)失效時要發(fā)揮有為政府的作用。在公共交通和小汽車爭奪戰(zhàn)中，除了民意力量外，洛杉磯決策者還面對來自汽車商和房地產商的兩股市場力量。汽車商通過各種營銷手段刺激公眾的超前消費欲望，房地產商則根據民眾偏好進行土地開發(fā)和住房供給，使得大量居民區(qū)沿著四通八達的高速公路瘋狂擴張、低密度蔓延。其結果是加速城市中心的衰退，小汽車的優(yōu)勢進一步凸現，公共交通的發(fā)展空間被嚴重擠壓甚至難以為繼。可以說，在此問題上洛杉磯政府沒有發(fā)揮好“守夜人”的作用，在巨大的市場力量面前未能通過城市規(guī)劃和政策引導抑制無止境的欲望，不能有效平衡小汽車和公共交通發(fā)展的關系，最終造成小汽車發(fā)展主導交通發(fā)展的局面。這是洛杉磯交通發(fā)展歷史中最慘痛的教訓。

三是一旦人們形成對小汽車的依賴就很難重新選擇公共交通。小汽車的舒適度、可達度和便捷性客觀上比公共交通優(yōu)越，如果大部分民眾習慣了小汽車和高速公路的生活方式，要改變是比較困難的。盡管目前洛杉磯公共交通的可達性、舒適度比30年前有了很大提升，而且交通當局也采取了一系列措施吸引居民乘坐公交，但乘坐者依然不多。2014年的最新統(tǒng)計顯示，選擇公交出行的居民只占所有工作出行的5%、所有個人出行的2%，處于非常低的水平。

三、對深圳公共交通發(fā)展的若干建議

洛杉磯的經驗和教訓告訴我們，城市公共交通發(fā)展受到各種因素影響，決策者要善于把握這些因素中的主導因素、正面要素，制定具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性的交通發(fā)展目標和政策。特別是面對居民收入達到較高水平、小汽車市場如火如荼、高速公路快速延伸、住宅開發(fā)郊區(qū)化等局面和趨勢，必須保持清醒頭腦和足夠定力，不斷推進城市公共交通向前發(fā)展。

一是堅定不移地堅持公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。一般而言，隨著人口密度的增加，人們會更多地選擇步行、自行車和公共交通出行。紐約、新加坡和香港等眾多國際大都市的經驗也表明，公共交通完全可以在城市交通發(fā)展、居民出行選擇中扮演主要角色。就連以小汽車泛濫聞名于世的洛杉磯，也曾經是一個高度依賴公共交通的城市。洛杉磯當年如果能采取有效措施鞏固、升級和完善既有公共交通網絡，就很可能不會出現公共交通和小汽車交通相互競爭而一敗涂地的局面。深圳是一個人口眾多、地域狹小、資源稀缺的城市，機動車保有量目前已突破300萬輛，道路車輛密度全國第一，是全國交通最擁堵的十大城市之一。汲取國際的經驗和教訓，堅定不移地優(yōu)先發(fā)展公共交通，既是發(fā)展的優(yōu)勢，也是唯一的選擇。

二是堅決抑制小汽車的過快增長。近10年來深圳市小汽車以年均20%以上的速度增長，目前小汽車占機動車的比重達到了83%。洛杉磯的教訓表明，城市交通發(fā)展中一旦小汽車交通模式得到肯定甚至是不合理的優(yōu)待，小汽車交通和公共交通就會形成此長彼消的關系。深圳市2005年出臺的公共交通規(guī)劃提出2010年公交分擔率要達到60%以上，可實際結果2013年底也只達到55%，這與小汽車的快速增長密切相關。因此，深圳有必要采取更嚴厲的經濟手段和政策措施抑制小汽車的過快增長，如擴大路邊停車收費范圍、加征經營性停車場調節(jié)費，同時研究探索征收小汽車排污費和牌照費。

三是加快構建以地下軌道交通為主體的公共交通網絡。只有在更短的時間內提供更高質量的公交服務，才更有底氣和理由限制小汽車的增長并得到市民的普遍認同。目前深圳地上空間資源十分有限，深圳公共交通必須走地下軌道交通為主體的發(fā)展道路。首先，要加快推進6、7、8、9、11號等軌道線路建設，確保通車里程2016年達到348公里、2020年達到430公里。其次，增強公共交通的互聯(lián)互通功能，研究借鑒洛杉磯軌道和巴士一體化經營模式，進一步提高二者的接駁水平。第三，重新規(guī)劃建設慢行系統(tǒng)，著力解決人車混道、自行車和機動車混行以及自行車停放難等問題，加快構建通勤“最后一公里”。

四是強化城市公共交通規(guī)劃與土地空間規(guī)劃的銜接。加快建立公交優(yōu)先的空間響應機制，形成公交引導的土地開發(fā)模式，促進城市交通與土地利用的協(xié)調發(fā)展，按照“以公交走廊作為城市的發(fā)展軸，以車站作為城市的發(fā)展節(jié)點”的原則，進行居住、商業(yè)、辦公、公共設施等土地的高強度混合開發(fā)，力爭使70%的人口居住和就業(yè)集聚在公交走廊兩側，構建緊湊型城市，實現城市精明增長。同時，完善組團內部功能結構，加快城市副中心建設，提升城市副中心的就業(yè)、教育、醫(yī)療等水平，促進組團內居住與就業(yè)的平衡，減少潮汐式通勤交通。

五是完善區(qū)域公共交通合作機制。近年來深港穗、深莞惠等地生產生活越來越融合，建立快速便捷的一體化公交通勤日益迫切。要在深莞惠三地交通運輸聯(lián)席會議制度的框架下，設立公共交通專責機構，以城際軌道和快速巴士為重點，從發(fā)展規(guī)劃、設施建設、運營管理、技術標準等方面全方位推進深莞惠公共交通一體化；同時，加強與香港、廣州和珠中江交通基礎設施建設和公共交通服務的銜接和優(yōu)化，努力打造大珠三角地區(qū)“一小時公交圈”的便捷通勤環(huán)境。