美國政府事權劃分及其對深圳改革的啟示

王清科

縱向來看，美國政府共分為三級：聯邦政府、州政府以及各類數量巨大、形式復雜多樣的地方政府（不含哥倫比亞特區政府）。地方政府可分為兩類：一是一般目的政府，主要包括郡縣、自治市和鄉鎮；二是特別目的政府，主要包括學區、水區及其他因特定目的如灌溉、排水、防洪、衛生等目的而設置的特別區。《聯邦憲法》是美國的最高法律，確定了美國的基本政治制度和社會制度，在政府方面，不僅明確了聯邦和州政府的結構，而且規定了聯邦和州政府的權限劃分。《聯邦憲法》未提及“地方政府”，地方政府依據各州的最高法律——州憲法所確定，各州憲法大都對地方政府的組成形式、權限及程序予以規定。

一、美國各級政府事權劃分情況

由于實行自治和分權，聯邦、州和地方政府間沒有行政隸屬和垂直領導管理關系，各級政府原則上都是自主治理單位，聯邦和州政府并沒有資格去支配地方政府，相互間的法律地位都是平等的。美國各級政府間事權配置如下：

（一）聯邦政府和州政府享有的主要事權

聯邦政府享有的主要事權：鑄造貨幣；管理同外國和各州之間的貿易；征收關稅和其他賦稅；與外國締結條約；制定一切必要和適當的法律以履行職責；舉債；建立度量衡標準；設立郵局和郵路；管理專利和版權；宣戰；建立和維持軍隊等權力。聯邦政府禁止行使的事權：向任何一州出口的物品征稅；改變各州疆界；違反權利法案；中止人身保護權利；制定追溯性的法律；迫使擔任公職者接受宗教測試等。

州政府享有的主要事權：組織選舉；管理州內貿易；建立共和政體形式的州政府和地方政府；保護公共健康、公共安全和公共道德；憲法未授予聯邦政府，也未禁止各州行使的權力等。州政府禁止行使的事權：對進出口商品征稅；鑄造貨幣；與外國締結條約；損壞法律合同的行為；沒有國會的允許與其他州簽訂條約等。

聯邦政府與州政府共同行使的事權：征收賦稅；政府借貸；對銀行和公司頒發許可；征用和扣押財產；制定和執行法律；管理司法；提供普通福利等。

（二）地方政府享有的主要事權

郡縣政府：由州政府建立，主要作為州政府的行政分支行使州政府在郡縣范圍內的相關事權。郡縣政府傳統的事權主要包括評估和征收財產稅，執行法律，組織選舉，各類登記事項（如土地交易、出生、死亡、婚姻等），道路維護等。近年來，隨著現代化的進程及人口增長的壓力，郡縣政府也逐步由簡單的作為州政府行政分支逐步向自治市的功能擴張，承擔的職責包括衛生保健、醫療、污染控制、公共交通、工業發展、社會服務、消費者保護等方面。

自治市：主要指城市政府，其設置實行高度自治的原則，即達到一定人口規模的城市，通過公民投票等法律程序，由州政府頒發地方自治憲章，明確其具有選舉官員、征稅和向轄區居民提供服務的法定地方治理主體。與郡縣政府相比，自治市擁有更大的政策制定和自由裁量權，向居民提供的服務范圍更寬。其中，警察、消防、公共工程、公園、娛樂、收集垃圾、清掃街道、檢查餐館、維護交通信號設施、綠化等一般是標準事權，很多城市也還提供公共墓地維護、政府擁有和經營的房產、城市運行的碼頭、城市贊助的節日、城市建設的會議中心等服務。

鄉鎮：主要在東北部和中西部20個州的農村地區有官方意義上的鄉鎮。一般來說，面積越大的鄉鎮，其事權越接近于郡縣政府或自治市，如制定地方法令、征稅等；面積越小的鄉鎮，事權較為有限，有的僅負責執法以及道路的建設維護。

學區和特別區：學區主要承擔轄區公共教育事權，分配教育預算和管理公立學校，一般通過選舉一個5-7人的委員會來制定相關政策及任命一個行政執行官來管理學區政府。其他的特別區中，92%為單一目的政府，行使單一的功能，如自然資源管理、排水、防洪、灌溉、衛生、圖書館等。一般由通過選舉的委員會管理的特別區有權征稅，如學區；而由地方政府任命的委員會管理的特別區則無權征稅，主要依靠收取使用費、政府補助、租金和其他非稅收入作為財政來源。

二、美國各級政府事權劃分的主要特點

（一）法律制約

1787年通過的《聯邦憲法》的意圖是建立一個“有限政府”。《聯邦憲法》的所有條款都可歸結為兩大基本內容，即對政府權力的規定和限制，以及對公民權利的保護。明確國家權力屬于人民，人民的權利不可剝奪，政府的權力由憲法授予，未授予它的權力即是它不應有的權力，除非這些權力對于執行已經授予它的權力是必要和恰當的，同時，憲法還明確禁止聯邦政府和州政府可行使的權力。

（二）分權與制衡

美國的立國者們選擇聯邦制是希望通過一個復雜的“分權和制衡”體系來分配和分享權力。一是縱向上各級政府間的分權。如前所述，聯邦政府主要承擔涉及國家主權及權威的事權，如國防、外交、貨幣、度量衡標準等；州政府在與聯邦政府的需要和利益不相沖突的前提下，主要承擔有關規范公民日常活動的權力，有權根據各自的情況對教育、公共衛生、貿易、地方稅務、警察和治安等地方事務制定法規和實施管理。總的來說，聯邦政府的權力被限制在其管轄范圍之內是為了維護聯邦政府的權威及保障各州政府對內部事務的自治，州政府的權力被限制在其管轄范圍之內是以免侵犯全國性事務。二是橫向上政府各分支間的分權。“美國政府”是一個大的概念，從橫向上看，美國政府包括立法、行政和司法三個分支，制定法律、執行法律和司法權力分別被賦予這三個部門，特別是在聯邦政府與州政府的立法分支中，權力又被進一步分配給兩個議院——參議院與眾議院，即參議院主要負責人事安排，眾議院負責預算經費安排等。同時，為進一步分權，三個分支的官員以不同的方式產生，參眾兩院的議員以及總統都是選舉產生，聯邦法官則由總統提名，經參議院批準。三是橫向上政府各分支間的制衡。同一政府內部三個分支間不僅僅是一個簡單的三權分立關系，更是一個復雜的充滿互動和制衡的體制，政府的任一分支都對其他兩個分支具有某種約束力。

（三）財權稅權與事權相統一

美國各級政府之間事權和財權都劃分得比較清晰、明確和規范。一般來講，聯邦政府負責對收入進行再分配和穩定國民經濟，各州、地方政府的自主權也相對較大，主要負責有效配置資源、解決市場失靈和外部性問題。各級政府間事權關系，在經濟方面主要表現在財政體制特別是分稅制上。分稅制表現為美國的每一層政府都有一個主稅種成為它的主要財源，同時擁有若干輔助稅種成為其財源的補充部分。聯邦政府財源的主要稅種是個人所得稅，輔助稅種有公司所得稅、社會保險稅和關稅等；州政府財源的主要稅種是銷售稅，輔助稅種有州的個人、公司所得稅以及消費稅等，所得稅率低于聯邦；地方政府財源的主稅種是財產稅，輔助財源有地方銷售稅和個人所得稅，不征公司所得稅。財政支出，各級有不同范圍：聯邦主要用于國防和聯邦政府經費、國債的還本付息、社會福利和救濟；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共福利和債務利息等。美國的分稅制以中央收入為主體，在美國聯邦制的權力結構中，中央與州和地方權力分配是“六四開”，與此相適應，分稅制也使稅收收入劃分總格局基本穩定在“六四開”的水平上，即中央收入占六成，地方收入占四成。當地方政府的經費不足時，中央政府通過經費補助、財政轉移支付，一方面幫助地方發展地方經濟和事業，另一方面，可以監督和適當控制地方政府，維護中央的統一領導和國家的全局利益。

（四）政府、市場和社會共治

近年來，在“政府再造”的浪潮下，美國政府大量將有關的公共服務和公共產品交由私營機構或非營利組織承擔，著重區分供應和生產的概念，政府首先被看著是公共服務的供應單位而不是生產單位，是一個承擔著公共服務選擇任務的單位。因此，在建立多種機制的基礎上，政府決定應該提供哪些服務、服務的數量、質量和標準，選擇提供的方式，并對生產者加以監督。在提供的方式上突出多元化的特點，除由政府直接生產提供的公共服務外，還有簽約外包、特許經營、公私合作、代用券等方式。如美國三分之二的城市都將公共工程、法律服務、文書工作、計算機服務等業務外包；固體垃圾收集、供水、污水處理、電力等公用事業則采取特許經營的方式；幼兒日托、老人護理、戒毒等多采取代用券的方式。

三、對深圳改革的借鑒及啟示

（一）以權力運行公開透明為目標，努力實現政府職能的規范化和法定化

目前，我國行政組織法律體系不完備，各級政府及其所屬部門的職能主要是通過部門“三定”規定，但是，“三定”規定從名稱、內容到制定程序，均缺乏應有的規范性、穩定性和權威性，缺乏應有的法律效力。因此，很有必要總結完善機構編制立法，按照“有限政府”的理念，推進實現政府職責的法定化。

具體建議：一是隨著深圳政府職能轉變和行政審批事項的清理，對各部門放權和實施審批制度改革后的主要職責及時調整，重新明確責任權限，理順工作關系，規范行政權力；二是進一步明確政府職能調整的主體、方式及程序，研究出臺有關規范性文件，防止各部門隨意取消、調整或下放職責；三是積極探索將市、區政府和部門的職責任務用法定形式固定下來，有效約束政府自身利益，促進各級政府部門認真依法履行職責；四是探索出臺政府各部門“權力清單”，并通過互聯網、報紙等方式向社會公開，努力做到公開、透明。

（二）以理順關系和財權事權相統一為目標，科學合理劃分各層級管理事權

近年來，深圳雖在新一輪的市、區政府機構改革中強調市政府、區政府、街道辦事處及社區工作站各自的不同定位和職責重點，并按照簡政放權、重心下移的原則將市部分事權下放區和街道，但由于傳統體制形成的路徑依賴和政府運作的慣性，仍不同程度存在“上下一般粗”和“職能同構”的問題，很多事項市區政府都在管，但各自的權限范圍又不清晰，易發生推諉扯皮現象，責任難以厘清。

具體建議：一是在明確各層級職責定位的基礎上，合理劃分市區政府在經濟發展、城市建設和管理、社會管理以及公共服務等方面的事權，市政府重點在于制定戰略、標準和政策以及承擔有關涉及全市“一盤棋”的工作任務，具體事務管理特別是社會管理、公共服務和行政執法職責盡量交由各區政府承擔；二是充分考慮各區經濟社會發展實際需要及管理的多樣性，允許各區政府在法律法規規定和政府職責的總體框架下，根據自身實際確定轄區重點發展的一些個性化管理職責；三是根據市區事權調整的情況，按照財權和事權一致的原則，相應調整市區財政體制或針對具體項目向區撥付轉移相應的財政資金。

（三）以權力有效制約和協調為目標，進一步探索決策權、執行權和監督權既相互協調又相互制約的組織架構和事權關系

自本世紀初以來，深圳一直按照決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的原則，努力探索“三權”間有效制約和協調的的行政運作機制，特別是在2009年的大部門體制改革中，在全國率先探索了“委”、“局”、“辦”間的歸口聯系模式，取得了一定的成效。但實際上，決策、執行與監督仍然沒有嚴格厘清，“委”除了履行重大政策制定等決策職能外，還陷身于具體的執行類職責；“局”除了執行事務外，也履行了一些決策職能，并且在執行上專業化程度不高；“委”與所聯系的“局”之間歸口聯系機制不夠清晰、明確，有關聯系的方式、內容和操作程序等還缺乏指導性、可操作的實施辦法，特別是缺乏歸口聯系的會議制度、審核報送制度、報告制度和信息發布制度等實施細則。同時，“委”與其歸口聯系的“局”是級別相等的機構，實施歸口聯系制度容易流于形式，沒有充分達到預期效果。

具體建議：一是可逐步探索進一步向委集中決策權限，建立精簡高效的行政決策機構；二是細分和強化執行機構，逐步實現決策和執行機構的分離；三是設立相對獨立的行政決策咨詢機構，規范決策事項的咨詢論證制度及聽證程序，健全決策咨詢和評估制度；四是加強行政問責和政府績效評估機構的建設，并加強對部門績效考核結果的運用。

（四）以實現社會化和市場化為目標，繼續推進行政審批制度改革和政府職能轉變

近幾年來，雖然深圳一直將行政審批制度改革和政府職能轉變作為改革的重點推進，取消、調整和轉移了多項政府職責，有效發揮了市場和社會組織在社會管理和公共服務中的積極作用；但市場化、社會化的進程無論是速度還是程度上還不夠理想，因此，需進一步探索建立政府與市場、社會組織良性互動的新型合作關系，全面提高公共服務供給能力，形成社會治理新模式。

具體建議：一是改變“全能政府”、“管制政府”的思路，真正向“有限政府”、“服務政府”轉變，成為公共利益的捍衛者、公共服務的提供者和公共秩序的維護者。在政府總體職能配置上，應逐步減少政府對經濟領域的管控和干預，合理設置經濟領域的部門數量和部門規模，控制政府部門介入具體的經濟事務及建設項目。與此同時，大力加強社會建設，推動社會管理精細化和公共服務均等化，完善社會管理和公共服務部門設置。二是解決政府與市場關系，向市場放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。要繼續清理和減少行政審批的數量，尤其是減少政府在經濟事務領域的審批事項，取消公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、行業組織和市場中介機構能夠自律管理的審批事項；保留下來的必要的行政審批，也要規范審批行為，規定審批的標準，完善審批方式，優化審批流程，明確審批責任，提高審批效率。三是解決政府與社會關系，全面梳理政府管理和公共服務職能和工作事項，舍得向社會組織放權，敢于讓社會組織接力，充分激發社會活力。將凡是社會組織能夠自主解決和應由社會組織承擔的事項，一律轉移或委托給有相應能力的社會組織承擔，建立政府與社會組織在公共服務領域的合作伙伴關系；逐步實現由政府單邊治理轉變為政府、企業、公民和社會組織共同參與的多元治理結構。四是在放權的同時加強監管，將政府該管的事管好。在減少事前審批的同時必須跟上事中、事后監管，特別是進一步加強涉及民計民生的食品安全、打擊假冒偽劣、促進公平競爭等方面的職能，走出一管就死、一放就亂的怪圈。