完善深圳碳排放權交易制度的思考

姜智紅 申 勇

20世紀80年代以來，氣候變暖日益成為全球關注的焦點問題。削減溫室氣體排放，實行綠色低碳發展，遏制全球氣候變暖，已經成為世界的共識。但如何運用市場機制低成本高效地解決碳排放問題仍然是人們所面臨的一大難題，碳交易制度的誕生和建立為解決此難題開辟了一條新路，也為實現經濟發展和綠色低碳的雙贏創造了新機會。碳交易就是一個城市在確定的碳排放總量前提下分給高耗能重污染企業一定額度的年碳排放數額，企業的碳排放指標如不夠或多余，可以到碳交易市場去買賣，否則，超排企業會遭到環保部門的罰款。如此，可倒逼企業通過技術革新和科技創新來實現節能減排。2013年6月18日，深圳排放權交易所在全國7個試點單位中率先啟動碳交易，標志著以市場化手段推動國家低碳轉型的專業化進程正式拉開帷幕。截至2013年底深圳碳市場總成交量達19萬噸，總成交額達1300萬元，成為全國二級市場交易量最大、最活躍的碳市場。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。隨著生態文明制度建設的推進，以及市場機制的引入，碳排放權的交易市場空間將繼續擴大。

一、完善深圳碳交易制度的主要著力點

目前深圳碳交易正處于試運行階段，盡管碳交易成效顯見，但前期工作中已經出現了一些問題，一是社會認可度不高。企業或者公眾對低碳經濟有一些初步的認識和了解，但對于碳交易還認識不到位。二是法制滯后。無論是國家還是地方層面都缺少關于碳交易方面的法律，沒有形成依法進行碳交易的大氣候，降低了深圳企業參與實施碳交易的信服度。三是人才十分缺乏。在深圳，研究碳交易的人才十分缺乏，不僅如此，要招收碳交易的技術人員也十分困難。四是碳排查數據的真實可信性問題。這只是目前所暴露的問題，如果與當前國際做法進行比較，我們發現深圳碳交易還有很多地方需要進一步完善。

（一）提高對碳交易的認識

當前理論界對于碳排放仍然有不同的認識，一種觀點認為碳排放對于氣候變化是必然的，并且一定會產生氣候變暖，影響全球人類的生存。這是當前對于碳排放認識的主流。另一種觀點認為，碳排放未必會帶來氣候變化，氣候變暖也未必真實存在。理論界的分歧為處于經濟發展轉折關頭的深圳企業和公眾提供了混亂信息，尤其使人們對碳交易的認識蒙上了一層陰影。因此要提高對低碳經濟的認識，開展無悔減排行動和綠色低成本減排行動。一是加強對低碳經濟和碳交易的宣傳力度。充分利用電視、報紙、網絡等媒體加強低碳發展的宣傳，充分利用各類學校、培訓機構等加強低碳知識教育，充分利用社區、各種團體等的力量進行低碳行動的動員，讓全市市民都了解低碳經濟發展和碳交易的必然趨勢，尤其要開展企業培訓，讓企業真正了解碳交易，從無悔減排的角度減輕企業的壓力和負擔。二是加強低碳人才的培養和人才交流。建立深圳低碳經濟專家庫，加強深圳與全球、全國各地專業人才的交流，在深圳各大專院校設立低碳經濟相關專業，通過職業技術學校培訓相關技術專門人才。

（二）強化碳交易過程的監管

碳交易本身的作用是通過市場機制推動低碳經濟，但是國外經驗說明，由于碳交易的特殊性，僅僅或者完全依靠市場這只看不見的手是不夠的，尤其是在中國目前的國情下，誠信體系還不夠健全，大量中介評估機構濫竽充數，加之我國標準和技術還相對落后，如果過分依賴和相信市場，很可能會從碳盤查開始就出現假的排放和交易。因此，在碳交易過程中要重視和發揮政府的作用，可以學習德國的經驗，讓政府在碳交易過程中主動參與到市場中來，特別是在碳盤查過程中要建立嚴格的中介管控制度，防止碳盤查走過場、碳交易搞形式、碳懲罰成擺設。

（三）加強碳交易市場法制建設

深圳碳交易的一項重要原則是要在產品、標準、平臺等方面與國內國際碳交易市場接軌。要進行接軌條件下的碳排放權交易必然涉及對碳排放主體的強制減排義務要求，這就需要有明確的法律依據。然而目前國內還沒有關于碳排放控制的立法，缺乏人大立法授權，為開展碳交易工作增加了難度，碳排放控制工作將面臨無法可依的困境。從國際經驗看，美國之所以國家層面的碳交易難以開展，就是由于自下而上的制度影響了國家法律的出臺，而導致碳交易缺乏國家法律的授權。因此，一是要加強國家低碳經濟和碳交易立法工作，從國家層面健全與碳交易相配套的法制建設。二是通過深圳市人大授權市政府開展碳排放管理工作。對重點碳排放企業和建筑物納入強制管制對象，對碳排放管制對象實行排放權配額管理，對碳排放交易制度進行原則規定，以及制定要求碳排放管制對象向市政府碳排放主管部門報告年度碳排放情況和超額排放的懲罰措施。同時，完善《深圳市碳排放權交易管理辦法》，對于碳交易管理機構的設置與權限，交易主體和交易產品的范圍、配額管理方式，抵消機制的范圍與來源、配額交易方式、靈活履約機制的模式、碳排放量的檢測報告核證方法與標準、懲罰與激勵的標準等進行全面規范。

（四）探索綠色低成本減排機制

對排放的類型，國際上普遍采用I P C C提出的最新指南，包括：能源、工業生產與產品使用、農業、森林及其他土地利用、廢棄物處理、其他等五大排放源。對于深圳而言，不可能將所有排放源都納入到碳交易范圍，但我們建立碳交易的目的是想利用市場機制低成本地控制當地的碳排放，探索經濟發展的新增長點，實現經濟增長與碳減排放雙贏。因此，我們在選擇碳排放控制源時要堅持“對人體損傷大、對經濟損害少”的原則，依此確定深圳在設計碳交易制度時所需要控制的排放對象。

從目前來看，深圳碳交易選取了工業生產排放和建筑物排放，將對深圳直接和間接碳排放的控制產生良好的效果。但是，我們對比以上五種排放源發現，盡管深圳企業多，結構輕，深圳工業排放仍然占有很大比重，但總的態勢處在下降通道。相比而言，隨著人民生活水平的提高，深圳私人汽車的擁有量和里程數將明顯上升，也就是說，由于移動能源活動的所有溫室氣體排放將呈逐年上升態勢，機動車尾氣對大氣污染已經超過工業和火電廠排放。由此可見加強對移動源的碳排放控制成為當務之急，而且控制以汽車排放為主的移動源排放既不損害當地經濟，同時將直接減少影響人們身體健康的P M 2.5的污染，還有可能帶動深圳新能源汽車及相關產業的發展。

為此，深圳要在控制重點能耗企業和建筑碳排放的基礎上，加快探討控制移動源碳排放的可行性，對特定對象汽車和新購汽車要按里程數購買碳排放配額，對已經擁有汽車的人群，學習美國馬里蘭州經驗，開展汽車里程數降低保險業務，促進汽車里程數減少。通過對汽車移動源碳排放的控制，擴大碳交易的買家，保持碳交易的連續性，避免碳交易只局限在企業之間進行，避免國外出現的碳交易無買家的被動現象。

（五）從封閉性向開放性轉變

歐盟碳交易市場的一個重大特點是開放性，這對于歐盟碳交易市場發展并成為國際市場具有十分重要的意義，其做法值得深圳借鑒。首先，深圳可以采取碳配額交易方式與碳信用交易方式相結合的辦法，從配額交易逐步過渡到配額與信用同步交易混合交易模式。之所以接受碳信用交易方式是考慮到深圳企業正在走向全國，他們通過產業轉移把一些相對低端的加工制造業轉移到了深圳以外，產生了部分碳轉嫁，鼓勵他們的轉移企業進行低碳生產，降低碳排放是深圳義不容辭的責任，因此，他們在深圳以外通過降低減排而獲得的碳信用拿到深圳來交易對于構建完整的碳交易市場是十分有益的。其次，深圳的碳交易市場還可以考慮以“城市”為碳排放交易主體，專門設置一個城市碳交易板塊。借鑒歐盟利用市場機制的經驗，讓一部分城市主動地與深圳進行碳交易對接。同時，深圳要開放自己的建筑碳交易板塊，允許其他城市的建筑物，加入到深圳的交易體系中來，使深圳碳交易體系更具有全國特色。

（六）建立碳價保護機制

從國外的經驗看，碳交易制度的風險主要在于缺乏碳價的保護機制，碳交易市場發展到一定程度，有可能出現碳買方缺乏，與股票市場一樣，最終導致碳交易崩盤。美國馬里蘭州區域碳交易市場就是由于沒有買方而使碳價跌到開盤價，從而使成交為零。因此，深圳在進行碳交易制度設計時，要考慮到這一點，一方面要鼓勵公眾、社會環保和相關基金會購買碳交易配額，增加社會剛性買方，另一方面，成立碳價保護基金，在關鍵時刻出手對碳價進行保護，建立碳價保護機制。

（七）探索“低碳城”創建模式

深圳城市發展與別的城市不同，深圳是從“三來一補”開始的，沒有大型電力、鋼鐵等能源企業，在選擇碳交易對象方面，不像其他城市可以選取電力、能源企業進行交易。深圳除探索開放式交易模式外，還應該試點整體交易模式，探索建立低碳生態城區，讓其整體加入到碳交易中來。由于深圳正在與荷蘭共建坪地低碳生態城，并得到廣東省政府的高度重視，因此可以此為試點，將其整體打包，整個低碳生態園區全部參與碳排放交易，創造一種碳交易的新模式。

二、構建深圳碳交易市場的基本設想

從碳交易制度的分類看，碳排放交易體系有國際的，也有國內的，還有區域性的碳交易市場。一般來說，對于我們這種沒有形成國家層面強制性碳減排義務而采取碳強度減排的國家，很難在全國范圍內推行統一的碳交易，短期內很難建立歐盟性質的“統一”碳排放交易體系。這就需要地方政府不斷創新，大力發展城市或區域性碳交易制度，構建符合我國碳強度減排的碳排放交易體系，并在適當的時候上升到國家戰略，發展成為全國性的碳交易市場。深圳作為全國碳交易試點城市，完全具備成為全國性碳交易市場的基礎和能力。

（一）指導思想和原則

堅持綠色低碳發展，以綠色低成本減排推動深圳實現“有質量的穩定增長，可持續的全面發展”，把碳交易市場建設成為以市場驅動為核心的節能減排的重要抓手，促進高排放企業和建筑業節能減排。探索移動碳排放源參與碳排放交易機制，降低深圳機動車里程數和尾氣污染，促進電動汽車產業健康發展，力爭到2015年將深圳碳交易市場建設成為全國性碳交易市場。

一是接軌國際。要充分借鑒國際碳交易市場建設的經驗，從與國際接軌、領先全國、打造深圳質量的戰略高度出發，利用深圳毗鄰香港的區位條件和倒逼機制建立區域共享的碳交易平臺，始終堅持在產品、標準、平臺等方面與國際國內碳交易市場的接軌。

二是服務全國。要以服務全國推動綠色低碳發展為己任，發揮深圳市場化程度高和創新能力強的優勢，把深圳碳交易市場建設成為推動全國低碳產業發展的重要平臺，建設成為服務于國家氣候變化談判的試驗場所，建設成為推動全國轉變經濟發展方式的重要基地。

三是擴大開放。要充分結合深圳排放源特征，創造一個活躍的、可持續的碳交易市場，實現交易主體多元化、交易品種多樣化，市場規模最大化。要從無到有，不斷擴大交易品種和交易對象，吸引國內更多城市主動參與到深圳的碳交易中來。從封閉逐步轉向開放，積極與其他特定城市擬定雙向協議，使深圳碳交易平臺逐步演變成國內重要平臺。

四是勇于創新。碳交易體系包括多個環節，涉及眾多市場參與者和不同交易品種。從配額分配或核證自愿減排量的批準到履約評估、獎懲與激勵的運作，都需要不斷創新。尤其要重視和加強制度方面的創新，盡可能多地把深圳不同經濟主體納入到碳交易體系中來，盡可能探索異地碳排放信用交易和城市為主體的交易方式，使深圳碳交易市場逐步完善并走向全國。

（二）主要實施步驟和路徑

第一階段：制度設計階段（2011年—2012年）。這一階段主要工作已經完成。包括：總量控制——編制城市碳排放清單；監測報告核查機制；配額分配、交易機制、懲罰機制、抵消機制和靈活機制等方面內容。在制度設計階段，深圳還要進一步加強制度研究、完善交易制度，加強法制建設、健全監管體系。發揮經濟特區“敢闖、敢試”的精神，為建設全國性碳交易市場打下堅實基礎。

第二階段：成為區域性碳交易市場階段（2013年—2020年）。這一階段主要對深圳碳交易市場進行試驗運行和完善，2013年初開始進行試運行，之后，不斷擴大管制單位的范圍，不斷豐富交易品種和交易涵蓋的區域，努力構建具有深圳特色、深莞惠共建、深港共享的區域性碳排放交易體系。首先，深圳不僅要加強碳交易制度的制度完善，更重要的是要大力構建低碳經濟產業鏈，使深圳成為“低碳”的化身，使低碳成為深圳的品牌。重點要形成以大鵬為低碳生態基地，龍崗寶安為低碳產業基地和低碳產業交易中心，南山為低碳研發基地、前海為低碳交易中心的低碳產業帶，構建影響全國的低碳產業帶。其次，要加強與東莞、惠州的合作，按照國家發改委發布的《珠江三角洲改革規劃綱要》，深圳、東莞、惠州三地本身就是一體化，三地一體化正在有序開展。深圳碳交易平臺應該首先向東莞惠州開放，成為三地一體化的重要平臺。再次，要加強與香港的合作。香港到目前為止還沒有建立碳交易市場，香港減排的成本比較高，應該有可能與深圳一起進行總量控制，而香港目前也有意向與深圳合作共同發展碳交易市場，因此，深圳可借機與香港合作，爭取與香港合作發展碳交易。

第三階段：成為全國性碳交易市場階段（2020年以后）。這一階段主要加強深圳碳交易市場的影響力。以深莞惠為核心，加強與東南沿海城市的合作，以沿海城市為重點，采取自愿加入的原則，允許沿海地區城市加入深圳的碳交易市場，包括：汕尾、汕頭、揭陽、潮洲、廈門、漳州、惠州、河源、梅州、東莞等城市，然后逐步擴大到全國其他城市，使深圳碳交易逐步建設成為全國性市場。由于深圳碳交易市場是以“城市”為碳排放交易的主體，這樣與廣東的區域性碳交易市場就會有所區別。通過這一階段的努力，逐步建設成為全國的碳交易市場和全球具有一定影響力的碳交易中心。