服務型政府視角下地方政府文化建設

李芳

?

服務型政府視角下地方政府文化建設

李芳

（廣西師范學院 經濟管理學院，廣西 南寧 530001）

目前，地方政府文化中存在一些問題，如形式主義與地方主義的文化現象，權威崇拜與地方崇拜的價值觀念，重人治輕法治的管理理念，“等靠要”思想嚴重等。要加快地方服務型政府的構建，從而促進地方經濟與社會的快速發展，應堅持以人為本的服務理念，進行制度創新，塑造透明、廉潔的政府文化形態，并加強地方經濟、政治．文化的建設，為政府文化建設創造良好的外部環境。

服務型政府；地方政府文化；以人為本；透明廉潔

為適應社會主義市場經濟、政治民主發展的需要，構建服務型政府成為我國政府改革的最佳路徑。服務型政府的建設，包括文化價值體系的確立、權責體系的劃分、組織機構體系的設置和規章制度體系的建立等，其中文化價值體系的確立是首要且核心的組成部分[1]43?50。眾所周知，政府文化是政府管理的軟環境，也是政府管理不可或缺的靈魂。一方面，政府文化受到政治、經濟、科技及社會文化等因素的影響；另一方面，政府文化對社會的政治、經濟及政府的管理行為產生反作用。與改革開放以來的歷次行政體制改革不同，服務型政府建設的實踐不完全是自上而下先由中央倡導開始的，而是來自地方的先行先試[2]115?122。地方政府文化是地方政府管理體制的思想文化根基，必須與服務型政府的內涵、理念和價值目標相一致，這樣才有利于地方政府權責體系的劃分，規章制度的有效確立以及公共服務能力的提升，從而促進地方政府各項管理工作的順利進行及服務型政府的構建。

一、服務型政府概述

黨的十六屆六中全會明確要求“建設服務型政府，加強社會管理創新與公共服務職能”，服務型政府第一次被寫入執政黨的指導性文件中。十七大報告中，胡錦濤總書記再一次強調“要加快行政管理體制改革的進程，建設服務型政府”。服務型政府成為我國政府改革的目標取向，尤其是在地方政府改革中。因此，了解其概念、文化理念對服務型政府的建設有著十分重要的作用。

(一) 服務型政府的概念

服務型政府就是全心全意為人民服務的政府，從政治學的角度來看就是為社會服務，從行政學的角度來看就是為公共服務。服務型政府是指在公民本位和社會本位思想的指導下，把政府定位于服務者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以全心全意為人民服務為宗旨，以公正執法為標志，并承擔著相應責任的政府[3]126?129。這是“三個代表”思想在政府管理領域的重要體現。

(二) 服務型政府的文化理念

任何一種政府文化都是為適應特定的社會經濟、政治發展需要而形成的[4]。以人為本，樹立全面、協調、可持續發展的理念是服務型政府文化的重要指導思想，在觀念與制度上影響著政府管理的行為取向。服務型政府文化理念包含以下四個方面：

1. 以“以人為本”為思想基礎

國家一切權力屬于人民，人民是國家公共權力的所有者，為社會公共服務是政府責任的體現。政府作為服務者，要有以人民利益為中心的服務觀，以提供公共服務為目標的政府觀，以“民本位”為核心的權力觀，一切工作以人民的切身利益為出發點和落腳點，全心全意為人民服務。

2. 以民主法治為建設前提

民主與法治是人類社會政治文明的重要成果，也是服務型政府文化建設的前提條件。民主是我國社會主義制度的內在要求，也是現今政治文明建設的重要內容。而法治是現代行政手段，它的實質是秩序，在有序發展的現代社會中，政府作為領導者應遵紀守法，這樣不僅使政府在管理活動中減少人治的盲目及隨意行為，也能為服務型政府的建設提供有力保障。民主與法治是服務型政府文化建設的前提，應使其融于政府文化、規章制度和一切事務中。

3. 以公開透明、高效廉潔為行為標準

公開透明是政府塑造良好形象的基礎，政府應維護好公民的知情權，使他們能迅速了解與自身利益相關的政策信息，從而有效地促進他們參與公共決策的積極性。此外，政府應做到高效廉潔。一方面，政府各部門要實現高效率的運轉，必須充分利用各種資源來實現其管理目標。另一方面，政府工作人員必須依法行政、清正廉潔，不以手中權力謀取個人利益，真正做到權為民所用，利為民所謀。服務型政府文化以公開透明、高效廉潔作為行為方式準則，有助于更好地規范政府行為。

4. 以完善的服務為價值目標

政府的一切權力都是人民大眾授予的，來自公民與政府之間的契約或全能委托，因此服務于人民是現代政府的天職[5]17?21。現代政府應由權力管制型向服務型轉換，轉換之后，政府人員與人民群眾的距離縮短了，傳統的等級之分也沒有了，有助于政府組織機構有效地履行服務職能。服務型政府為維護最廣大人民的根本利益，要以提高政府的管理能力為基礎，以完善的服務為價值目標，最大限度滿足人民的需要。

二、地方政府文化存在的問題及原因分析

我國傳統文化對政府文化的影響頗深，其對地方政府文化建設的影響更為嚴重，因為地方政府文化不僅受傳統文化的影響，也受地方文化地域性與依賴性的影響，所以在社會文化發展中，地方政府文化問題突顯。

(一) 地方政府文化中形式主義與地方主義傾向較為普遍

地方政府文化中的形式主義與地方主義已成為一種普遍的文化現象，滲透于政府管理工作中的各個領域，主要表現為政府工作中的虛報浮夸，弄虛作假，做表面文章，熱衷于搞政績工程、形象工程等。此外，還有些地方政府人員利用手中權力操縱市場，破壞市場機制，限制非本地企業參與正當競爭，形成地方利益集團，打著保護地方經濟的幌子，損害非本地企業的利益，進而影響地區市場經濟的和諧穩定發展。

中國傳統文化中的“面子文化”是形成兩種“主義”的文化根源，講面子、講排場、搞攀比等傳統文化形態，對地方政府文化影響深遠。在地方政府管理中講面子、講排場、搞攀比，必然表現為形式主義與地方主義傾向。同時，我國政府管理的集權體制是產生兩種“主義”的重要原因。在集權管理體制的地方政府競爭中，要獲得有限資源與晉升機會，就必須有優良的政績。因此，在政績評價體系存在缺陷的情況下，弄虛作假、做表面文章是最好最快的方法。

(二) 地方政府文化中權威崇拜和等級崇拜的價值觀普遍存在

地方政府文化中權威崇拜和等級崇拜的價值觀普遍存在，主要表現為追逐權力最大化，喜歡擴充下屬機構和下屬人員，以彰顯與維護自身權力，造成許多地方政府部門機構重疊、權力范圍與自身職能模糊不清等現象發生。

由于地方文化較為封閉與保守，加上受到中國傳統思想的深刻影響，不管是政府官員還是普通百姓，都存在著強烈的官本位意識和權力本位意識[6]256?277。“官貴民賤”“重官輕民”“重權力，輕權利”等思想根深蒂固，這是造成權威崇拜和等級崇拜的價值觀的主要原因。同時，在各級地方政府中，越是基層“宗法等級”觀念越嚴重，現代平等觀念越缺乏。這些等級與特權意識至今仍然或多或少地存在于地方政府的管理工作中，造成部分官員高高在上心態明顯，官僚主義現象嚴重。

(三) 地方政府文化中“重人治、輕法治”的管理觀念影響廣泛存在

人治文化是我國傳統政府文化的重要特征，如“上行下效”、只對人不對事等。近年來，我國一直在努力推動依法治國，建設社會主義法治國家的進程，但由于歷史包袱和地方歷史文化的慣性作用，地方政府管理工作中的人治現象仍然普遍存在。地方政府活動中，一些政府人員強調人治而藐視法治，漠視法律的地位和作用，不重視民主法治的建設，習慣用人治來管理事務，忽視法制手段的運用。

長期以來，中國社會存在“官從政法、民從私約”的傳統習慣。我國傳統文化中“合法”的概念包含三部分的內容：“合情”“合理”“合法”，這是一個整體，缺一不可，其中“情”是第一位的，這是“重人治、輕法治”思想存在的歷史根源[7]。此外，在一些地方政府工作中，國家法律至高無上的地位沒有確立起來，地方習慣法對政府活動仍有很大影響，并且法律對權力的監督和約束機制也沒有建立起來，這是造成“重人治、輕法治”現象的重要原因。

(四) 地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創新意識

地方政府在促進本地區經濟、政治、文化及社會發展方面，在政策制定與執行過程中“等靠要”現象相當普遍。政府在管理本地區社會各項事業發展中往往“等”上級政府的政策，沒有上級政府的政策指令不敢輕易展開行動；“靠”國家的幫助，在開發重大項目或開展大型活動時靠國家財力、物力的支持，開拓進取能力不強；向上級政府“要”專項經費支持，缺乏自力更生、主動創業的精神。另外，一些地方政府部門把“不求有功，但求無過”奉為金科玉律，使政府缺乏自主創新意識，不善于進行積極的政策創新，造成經濟社會發展中出現政策供給缺乏連續性，政策實施力度不足等問題。

由于地方政府是典型的科層制組織，其森嚴的等級服從關系、按部就班的工作方式、嚴格的規制約束，加上我國地方傳統文化具有較重的地域性和依賴性的特征，導致地方政府長期以來形成了與服務型政府文化相對立的僵化而保守的“官僚文化”，這就造成地方政府文化中“等靠要”思想依然存在，缺乏自主創新意識。

三、服務型政府視角下地方政府文化建設的建議

建設地方服務型政府，積極推進地方政府文化建設是非常關鍵的一環，其實質就是建設服務型的地方政府文化。

(一) 堅持“以人為本”的理念，以此作為地方政府文化建設的思想基礎

政府作為權力的主體，行使公共權力，承擔著維護國家利益、社會利益與人民利益的重大責任。地方政府管理工作的基本任務是促進本地區經濟政治的快速發展、維護社會穩定、增進人民的福祉。地方政府文化建設必須在指導思想、工作部署及方式方法上認真貫徹“以人為本”的理念，以指導政府各項管理工作。各項政策制定要以人民切身利益為前提，政策執行過程必須受人民監督，充分發動群眾，依靠群眾，讓群眾積極參與到本地區事務管理中，使地方政府人員真正做到從群眾來到群眾中去，使政府全心全意為人民做實事，做好事，為地方服務型政府的構建奠定良好的群眾基礎。

(二) 加強制度創新，為地方政府文化建設提供制度保障

孟德斯鳩曾說過：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的不完善，若要使大國免于因內部不完善而被摧毀，就應建立適當的制度來促進政府文化的培育與權力的合理配置，以此引導和規范政府的行為。”[8]130在文化建設中的制度創新，需對文化需求及動態變化進行分析，尊重文化和社會發展的普遍規律，努力在制度層面上形成科學有效、系統規范的文化建設和管理的體制機制。同時也要把民主與法治精神融于地方政府文化建設中去，以先進的法治制度呈現出來，使其減少或消除地方政府中的官僚主義和文牘主義，為地方政府文化建設與服務型政府的構建提供制度保障。

(三) 提高政府工作的透明度，建設透明、廉潔的政府文化形態

政務公開、聽證制度是塑造透明、廉潔政府文化形態的重要舉措，也是公民參政議政的必然要求和必然前提。政務公開要求地方政府機關把工作內容公開化，如政府應主動把工作目標、方案、辦事程序和結果向公眾公開，讓公共權力在陽光下行使。聽證制度是指政府行政機關在直接涉及公眾利益的公共決策時廣泛聽取相關人士的意見，以便做出公正合理的決定。聽證制度不僅是行政程序實現公開、公正的有效保障，也是保護人民知情權的重要方式。把政務公開和聽政制度納入地方政府文化中，不僅有利于塑造透明、廉潔政府文化形態以指導地方政府的工作，也有利于在地方政府與公眾之間建立起良好的溝通平臺，形成良好的互動機制，這樣地方政府就可以根據人民群眾及本地區的發展需要制定相應政策并付諸行動，提升自身的創新能力，避免“等靠要”的現象出現，為地方服務型政府的構建奠定堅實的物質基礎。

(四) 加強地方經濟、政治、文化建設，為政府文化建設創造良好的外部環境

政府文化對政府的實踐有著重要的能動作用，但政府文化又是在社會實踐中形成的，為社會存在所決定。良好的地方經濟、政治和文化環境等都是政府文化發展進步的前提條件，而卓越的地方政府文化也取決于地方經濟、政治、文化的發展程度。所以地方政府必須加快社會主義市場經濟的發展，為政府文化建設提供堅實的物質基礎；必須加快社會主義民主政治的進程，為政府文化建設提供強大的制度保障；必須加快科學社會主義文化的建設，為政府文化建設提供豐厚的思想基礎；有效整頓和改善社會風氣，提升社會道德，為地方政府文化建設創造良好的社會的環境。

地方政府文化既有對政府行為活動產生積極影響的內容，也有對政府行為活動產生消極影響的內容。增強地方政府活力，提升其管理能力，必須有目的、有計劃、有步驟地培育和建設既體現本地區人民群眾利益要求，又具有先進性、科學性、服務性特點的服務型地方政府文化，以便更好地指導地方政府的管理工作及服務型政府的構建。

[1] 董克用．構建公共服務型政府[M]．北京：中國人民大學出版社，2007．

[2] 武磊．縣區級地方服務型政府建設研究[M]．北京：中國社會出版社，2011．

[3] 俞可平．政府創新的理論與實踐[M]．杭州：浙江人民出版社，2005．

[4] 顧戛良．論公共服務型政府文化創新[J]．行政論壇，2005(1)：68―71．

[5] 許歡科．公共服務型政府[M]．南寧：接力出版社，2008．

[6] 周平．當代中國地方政府[M]．北京：高等教育出版社，2010．

[7] 馬志敏．服務型政府構建中的行政文化建設探析[J]．山西高等學校社會科學報，2011(8)：52―54．

[8] [法]孟德斯鳩．論法的精神[M]．上海：上海三聯書店，2009．

〔責任編輯 趙賀〕

D630

A

1006?5261(2014)05?0009?03

2014-01-08

李芳（1988―），女，廣西桂林人，碩士研究生。