關于欠發達地區中心鎮建設的思考——以浙江省麗水市為例

章元紅，游慧玲

（中共麗水市蓮都區委黨校，浙江 麗水 323000）

中心鎮是在我國城鎮體系中介于小城市和小城鎮之間的重點建制鎮，是縣域經濟發展的副中心。它處于城鎮體系的末端，直接面向基層農村，是農村政治、經濟、文教中心，是物資和人流的初級集散地。十八屆三中全會《決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”這一指示為欠發達地區推動新型城鎮化進程提供了精神索引，引導欠發達地區以中心鎮建設為載體，以統籌城鄉發展為目標，充分發揮中心鎮對周邊農村和鄉鎮的輻射帶動作用。本研究聚焦欠發達地區的中心鎮發展狀況，以浙江省西南山區麗水市為例，闡明中心鎮建設是欠發達地區推動新型城鎮化的路徑選擇，分析欠發達地區中心鎮建設的基本做法、存在問題并探索相應對策。

一、中心鎮推動新型城鎮化的理論分析

從縱向看，規模大、基礎好的中心鎮逐步成長為小城市符合低層次形態結構向高層次形態結構演變的城鄉聚落演變規律；從橫向看，功能強、發展快的中心鎮有著強大的輻射帶動作用，直接促進周邊農村和鄉鎮的發展。中心鎮的現實作用決定了它是欠發達地區統籌城鄉發展、促進區域協調的重要載體。

（一）中心鎮能提高城鎮集聚功能

農村城鎮化是生產、生活要素不斷向城鎮集聚的過程，城鎮公共基礎設施是否完善直接影響生產、生活要素集聚水平的高低。例如，20世紀80年代我國農村工業在空間布局上呈現出“村村點火、戶戶冒煙”的狀態，折射了農村生產要素的高度離散。這與當時“遍地開花”的小城鎮發展模式密切相關。宏觀投資分散、微觀投入不足的現實導致小城鎮基礎設施嚴重滯后，缺乏對農村生產要素的吸引力。而發展中心鎮，有利于避免類似20世紀80年代小城鎮低水平建設的重復、浪費現象，有利于集中使用土地、資金等要素資源，顯著提高中心鎮的基礎設施建設水平，提升中心鎮對生產、生活要素的吸引力和集聚力。

（二）中心鎮能推動三大產業發展

一是推動農業現代化。發展現代農業，依賴于現代技術、資金、管理與市場等多方位的支撐。較之于傳統小城鎮，中心鎮有著更為豐富多元的生產要素和更為便捷高效的信息渠道，有利于實現農業生產的規模化、產業化經營，加快農村傳統農業向現代農業的過度。二是推動工業轉型升級。中心鎮配備相對完善的公共基礎設施，有助于吸引和集聚多元化的生產要素資源，形成規模經濟效應。中心鎮的現代產業集群加快了企業之間關于技術、生產、銷售等方面的信息共享、分工協作，有利于提高工業生產效率，實現工業轉型升級。三是推動第三產業發展。中心鎮相對較高的人口集聚水平和居民收入水平，有助于增加服務業需求。同時，伴隨中心鎮居民生活水平的改善，居民消費需求呈現出多元化、多層化的特點，有助于擴大消費需求空間。

（三）中心鎮能促進農村剩余勞動力轉移

中心鎮是欠發達地區重要的生產、生活要素集聚空間和人居空間，能夠靈活協調人口、資源與環境之間的關系。此外，從城鎮接納能力和個體主觀意愿的雙向結合來看，欠發達地區農村剩余勞動力的主要流向是小城市和中心鎮。欠發達地區中心鎮對農村剩余勞動力的合理配置主要體現在兩方面：一是吸納、消化農村過剩的勞動力資源，提高農村勞動力資源利用效率；二是分流中小城市過于集中的勞動力資源，緩解中小城市的人口、就業壓力。工業制造業的集聚、現代服務業的發展創造了大量就業崗位，科學合理的鎮域規劃、土地資金等要素資源的集中使用進一步完善了公共基礎設施，住房、醫療、教育等條件的改善增強了中心鎮軟實力，這些因素是吸引農村剩余勞動力向中心鎮轉移的重要原因。

二、欠發達地區中心鎮建設的做法分析

欠發達地區的發展模式通常以市（縣、區）為主導，資金、人才、政策等資源要素向市域、縣域集中，鄉鎮、農村的“先天條件”較差且“后天培育”不足。針對這種城鄉二元結構，多省市試圖通過培育中心鎮加快城鄉一體化，推進城鄉融合發展。例如，浙江省作為全國小城鎮培育的先行示范區，先后頒布《浙江省中心鎮發展規劃（2006-2020年）》、《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》等政策文件，將200個鎮規劃為省級中心鎮。同時，麗水市作為浙江省的欠發達地區，擬在“十二五”期間培育22個中心鎮，通過加強政策、資金、人才等資源的傾斜力度試圖增強中心鎮的“營養補給”，優化“后天培養”。

（一）堅持規劃先行

科學合理的規劃是保障中心鎮有序建設的先導。合理布局、科學定位、拓展空間是中心鎮規劃的基本要求。麗水市各中心鎮科學制定社會發展規劃、建設總體規劃、土地利用總體規劃三大規劃。同時，在規劃編制中提升理念、積極探索，及時開展修編工作。例如，壺鎮鎮謀求中心鎮長遠發展，委托國內知名規劃設計單位進行“三規合一”編制。此外，明晰的職責分工、有效的考核機制是保障中心鎮建設有序推進的重要因素。麗水市出臺了《麗水市中心鎮培育考核辦法》，通過分解考核責任目標任務進一步細化責任，增強政策的可操作性。

（二）拓寬發展平臺

一是拓寬產業平臺。產業平臺是中心鎮經濟發展的基礎支撐。打造產業平臺，講究“因地制宜”、“量體裁衣”。近年來，麗水市各中心鎮根據實際選擇發展強項，確定“合身”的主導產業。例如，壺鎮、溫溪、古市等21個中心鎮選擇以工業作為主導產業；大港頭、老竹、石練、崇頭四個鎮選擇旅游三產作為主導產業；沙灣、荷地、金竹、玉巖四個鎮選擇休閑農業作為主導產業。

二是拓寬人口平臺。麗水市各中心鎮實施“內聚外遷”的人口平臺建設戰略，通過改造農村危舊房、建設下山脫貧小區、吸納農村人口和外來人口提升中心鎮的人口集聚水平。例如，云和鎮先后實施了農民新村、普光寺農民公寓一期和二期及新嶺新村、溪口地質災害安置點等多個農民下山轉移新村和下山轉移點建設，累計投入資金超3.5億元。

（三）完善基礎設施

中心鎮公共基礎設施是實現人口集聚、產業集聚的重中之重。中心鎮建設搭載新農村建設的契機，有助于進一步完善城鎮公共基礎設施，改善人居環境，提升公共服務水平。例如，麗水市各中心鎮以項目建設為載體，通過加大資金投入力度、政策扶持力度改善供排水、電力、通訊、道路等基礎設施；通過開展學校、醫院等民生公共服務項目建設，推進公共基礎設施由城鎮延伸至農村；通過舊城改造增加城鎮綠地面積，優化人居環境，夯實集聚人口和產業的要素基礎。

三、欠發達地區中心鎮建設的問題分析

較之于發達地區，欠發達地區中心鎮建設面臨更多挑戰，存在更多問題。從客觀方面看，基礎差、底子薄、區位劣勢明顯等“先天”因素直接制約著欠發達地區的中心鎮建設。從主觀方面看，管理體制不順、發展水平不高、功能配套不完善等“后天”問題阻礙著中心鎮的發展壯大。

（一）管理體制尚不順暢

培育中心鎮，突破管理體制的制約是重點，更是難點。管理權限“下放難”的問題，明顯制約著欠發達地區中心鎮建設的進程。一是條塊關系不順。理論上，按照權責一致的原則，鄉鎮政府自行負責本鄉鎮的經濟社會發展，理應具備相應的權力和健全的功能。但事實上，“權在縣里、錢在縣里、責在鎮里”的現象十分普遍，縣級主管部門通常掌握著資金劃撥權、人事權等重要權力，“條塊分割”“條強塊弱”的管理體制導致了責權不統一、人員管理不一致等問題，不僅削弱了鄉鎮政府的職能，更導致了部門間相互推諉扯皮、效率低下的后果。二是管理權限缺失。中心鎮缺乏立項審批權，缺乏規劃、土地、建設等方面的管理權，缺乏項目招投標、政府公開采購等方面的權限，這些管理權限的缺失導致了中心鎮需要走大量的行政審批環節，直接降低了辦事效率。三是組織機構不健全。許多欠發達地區中心鎮的行政機構設置主要沿襲原有小城鎮模式運行，鎮政府工作仍舊以“三農”工作為主，較少承擔城市管理、社會服務等職能，服務方式呈現出單一性、分散性、低效性等問題。

（二）要素制約日趨凸顯

受制于地理位置、經濟社會發展水平等多方面因素，欠發達地區中心鎮建設普遍面臨土地、資金、人才等要素資源短缺的問題。所謂“冰凍三尺非一日之寒”，突破要素制約非一朝一夕所能實現。閉塞的地理位置、短缺的土地資源是“先天不足”，“后天改善”需耗費大量的財力、人力、物力，且無法一蹴而就。此外，欠發達地區中心鎮的可用財力不足，“吃財政飯”的中心鎮建設模式舉步維艱，加之中心鎮融資渠道較為單一，導致財力吃緊。同時，中心鎮對于如何把握市場機制籌措建設資金、吸引人才資源等探索明顯不足，缺乏足夠的資本力量來保障基礎設施、公用設施的建設，缺乏充足的人才資源、智力支撐來推動中心鎮的創業創新。綜合來看，欠發達地區中心鎮建設資源瓶頸日益凸顯，土地要素制約愈來愈明顯，資金短缺導致后續動力不足，城鎮建設、經濟貿易、金融、信息技術等領域的專業人才嚴重匱乏，這些要素制約直接影響著欠發達地區中心鎮建設的進程和水平。

（三）發展水平參差不齊

事實上，“先天”的地理區位、自然資源和“后天”的發展基礎、政策優惠等差異不僅存在于發達地區與欠發達地區之間，也存在于欠發達地區內部。麗水市22個中心鎮在鎮域規模、經濟實力、財政收入等方面存在較大差異。金麗溫沿線和金（華）麗（水）、溫（州）麗（水）邊界的中心鎮發展明顯快于其他中心鎮。例如，城關鎮、壺鎮鎮、溫溪鎮的發展獨樹一幟，但其他非縣城中心鎮的輻射能力、集聚能力較弱。從鎮域規模上看，建成面積最大的五云鎮11.87平方公里，最小的沙灣鎮僅有0.34平方公里；建成區人口最多的壺鎮鎮10.5萬人，最少的東坑鎮僅有0.89萬人。從經濟實力上看，溫溪鎮、壺鎮鎮分別以180億元、110億元的經濟總量遙遙領先，而經濟總量在2億元以下的則有荷地鎮、金竹鎮、沙灣鎮和崇頭鎮四個鎮。從財政收入上看，麗水市22個中心鎮共入庫地稅5.76億元、國稅12.76億元，其中，地稅入庫最高的鶴城鎮2.9億元，最低的崇頭鎮17萬元。可見，欠發達地區中心鎮之間的發展步調不一致，個體差異較大，發展水平、集聚功能、輻射效應參差不齊。

（四）城鎮功能不盡完備

欠發達地區中心鎮建設的基礎差、底子薄，歷史欠賬較多，加之后期基礎設施建設投入有限，導致中心鎮公共基礎設施滯后于經濟社會發展需求和民生需求。一是鎮區內外部的交通道路布局不合理，導致鎮區內外交通不暢；二是水、電、污水排網的建設難以滿足中心鎮發展的需要；三是通訊信息網絡體系發展滯后；四是忽視生態環境保護，部分區域生產、生活垃圾污染嚴重。例如，麗水市壺鎮鎮的住宅區域主要集中于2.5平方公里的狹小范圍，老城區人口密度大，居住環境較差；道路狹窄，交通體系不完善，主要路段上下班高峰時期交通擁堵狀況嚴重；垃圾處理能力較弱，缺少車輛、人員配備。此外，欠發達地區中心鎮的社會事業發展基礎薄弱，教育、醫療衛生、社會保障等民生事業發展相對緩慢，公共服務整體水平較低，無法滿足居民多元化、多層次的生活需求，削弱了中心鎮的集聚能力和輻射效應。

四、欠發達地區中心鎮建設的對策分析

欠發達地區與發達地區不同，要注重因地制宜、發揮優勢、取長補短；中心鎮與一般鄉鎮不同，要注重區別對待、分類指導、加強創新。在培育和建設中心鎮的過程中，要堅持“問題導向”，對照問題找準對策。

（一）理順管理體制

一要理順“條塊”關系。正確協調市（縣、區）、鎮之間的關系，合理劃分事權、人權，屬于市（縣、區）政府履行的宏觀、中觀管理權限繼續保留在上級，屬于中心鎮履行的社會管理、公共服務等微觀管理權限下放至鎮一級，根據事權劃分、職能配置正確處理多級政府之間的“條塊”關系。二要完善機構設置。欠發達地區中心鎮的機構設置要講究“因地制宜”，結合本地產業發展和社會管理的需要，按照“小政府、大服務”“小政府、大社會”的要求進行設置。做到“強化一批”，根據中心鎮需要強化公安派出所、國土所、土管所、稅務所等社會事務管理機構的力量；做到“整合一批”，根據實際情況建設行政審批中心和行政執法綜合機構，整合行政審批職能和部門執法職能。三要引入市場機制。中心鎮建設要尊重市場對資源配置的決定性作用，諸如城鎮保潔、鎮容養護等公共服務應逐步采用政府“花錢買服務”的方式，將“公共品”外包委托給社會組織提供，提高公共服務的能力和效力。

（二）突破要素制約

一要增大資金投入。按照財權事權相匹配的原則，理順市（縣、區）、中心鎮之間的財政分配關系，適當向中心鎮傾斜財政力度。根據需要建立中心鎮發展專項資金，用于支持中心鎮的規劃編制和項目建設。擴大中心鎮的融資渠道，通過加強信貸支持、創新金融產品、推動政銀、銀企合作、吸引民間資本等方式搭建多元化的融資平臺。二要強化土地保障。鼓勵中心鎮實施農村土地綜合整治工作，通過土地開發整理增加有效耕地面積，通過舊城、舊村改造、宅基地復墾、荒地和廢地開發實現土地的集約、節約利用。鼓勵中心鎮探索土地使用權的流轉工作，實現土地資源的科學流轉和有效配置。三要增強人才支撐。建立“造血”機制，實現人才資源的內生增長，重點打造“三支隊伍”，即一支有知識、懂業務、會管理的干部隊伍，一支有技術、有本領、有干勁的用工隊伍和一支懂市場、會經營、敢創新的創業隊伍；建立“補血”機制，完善干部選派制度，建立健全人才引進機制，不斷完善人才隊伍結構。

（三）抓住特色優勢

中心鎮的培育和建設要注重“個性化”。一要依托鎮域特色。充分挖掘中心鎮的特色和優勢，正確處理開發與保護、繼承與創新之間的關系。通過挖掘文化底蘊、放大個性、延續文脈，實現推陳出新的效果。注重中心鎮景觀打造的延續性，保護鎮域鄉土建筑的地方特色，堅持本土性、個性化，杜絕“千鎮一面”的建設誤區。二要推動特色產業集聚。中心鎮建設要牢固依托“特色產業”這一發展平臺，因地制宜，把握優勢。工業基礎扎實的中心鎮要推進優勢產業集群升級，引導分散的農村工業向園區集中，打造區域化、規模化的特色產業基地；工業基礎薄弱的中心鎮要挖掘自身的比較優勢，通過整合資源、特色開發等方式引導村鎮二三產業向中心鎮集中，因地制宜發展旅游、休閑農業等特色產業。同時，立足本地資源優勢，發展特色農產品的精深加工業，通過延伸產業鏈提高農產品的附加值，增強產品的市場拓展力。

（四）強化城鎮功能建設

一要加強城鎮“硬件”建設。完善水、電、污水排網等公共基礎設施，使之適應中心鎮生產、生活的需要；合理布局鎮區內外部的交通道路，打造通暢、便捷的中心鎮交通網絡；強化通訊信息網絡體系建設，提升信息交換、信息傳遞速率；加強生態環境建設，提高污水凈化能力、垃圾處理能力和廢物再利用能力。二要增強民生“軟實力”。推進醫療、教育、文化等民生項目建設，提高中心鎮服務居民、集聚人口的能力。擴大鄉鎮和農村的社會保障體系覆蓋面，抓緊構建與中心鎮生產力發展水平相適應的城鄉居民社會保障體系。完善新型農村合作醫療，建立涵蓋大病統籌、醫療救助和醫療服務三大體系的新型農村合作醫療制度，解決農民“看病難”的問題。保障弱勢群體的基本生活，以完善居民最低生活保障制度為突破口，建立中心鎮城鄉統籌的最低生活保障機制，逐步統一鎮域內部城鄉最低生活保障標準和生活補助額度，強化五保戶、“三無”人員的集中供養制度。鼓勵、引導社會資本參與養老院、社工服務等社會福利事業，提高公共服務效率。建立社會救助制度，提升中心鎮賑災救濟、扶貧幫困的能力。

作為上接縣城、下聯中心村的綜合服務平臺，中心鎮是承接市（縣、區）功能外溢、延伸公共服務職能的重要節點。較之于發達地區，欠發達地區的中心鎮建設有著更為復雜、更為特殊的問題，諸如基礎差、底子薄、區位劣勢等“先天”因素和管理體制不順、發展水平有限、功能配套不完善等“后天”因素直接制約著中心鎮的發展建設。但是，欠發達地區中心鎮建設有契機、有突破口，如何正確把握“新農村建設”這一時代機遇，如何立足特色、因地制宜充分挖掘欠發達地區鎮域建設的生態、鄉土文化等比較優勢，是又好又快推動欠發達地區中心鎮建設的重要課題。

[1]楊紅新．創新中心鎮小城市化模式——以浙江小城市培育為例[J]．經濟研究導刊，2012(10)：150-152．

[2]喬冰，楊明文．以中心鎮發展為載體推進城鄉一體化——欠發達縣域城鄉一體化探索 [J]．經濟研究導刊，2012(15)：142-143．