美英韓日圖書館法研究及其啟示?

(中國農業大學圖書館 北京 100193)

1 美英韓日圖書館法律體系概述

1．1 美國圖書館法律體系

美國的圖書情報事業處于國際發展前沿，無論是圖書館網絡、信息技術，還是圖書館服務模式都非常值得借鑒。美國的第一部圖書館法是波士頓《公共圖書館法案》，1848年由馬薩諸塞州議會通過頒布。此后，制定圖書館法的州達到20多個，以《新澤西州圖書館法》、《加利福尼亞州圖書館法》和《猶他州圖書館法》為代表遍布全美〔1〕。在州圖書館立法工作的推動下，美國聯邦圖書館法的制定拉開了序幕。1956年，為了更好地對圖書館提供經費援助，美國頒布了《圖書館服務法》。1997年，為了擴大該法的覆蓋范圍，美國聯邦政府頒布了《博物館和圖書館服務技術修正案》對其進行了補充〔2〕。此外，美國聯邦政府還頒布了《國會圖書館法》、《國家醫學圖書館法》、《國家農業圖書館法》，形成了聯邦圖書館法與州圖書館法相結合的圖書館法律體系。美國除聯邦圖書館法、州圖書館法外，還有圖書館行業協會制定的法規，以指導圖書館更具體的業務工作。

1．2 英國圖書館法律體系

英國的圖書館法律體系相當科學完備。英國最早的圖書館法是1708年頒布的《教區圖書館法》。1850年8月，為使城鎮地區更多的人能夠得到免費的圖書館服務，國家頒布了《公共圖書館法》，規定了公共圖書館的設置條件與免費制度，1964年初，更名為《公共圖書館法和博物館法》。隨后，英國許多地區相繼頒布了地區性圖書館法，如1925年的《蘇格蘭國家圖書館法》、1955年的《蘇格蘭公共圖書館法》、1986年的《北愛爾蘭教育和圖書館法令》以及2008年的《北愛爾蘭圖書館法》〔3〕。除國家頒布的法律法規外，英國還有政府制定的規章政策，以2001年頒布的《公共圖書館服務標準》和2003年出臺的《未來發展框架》為代表;同時，還有一些行業協會的規范性文件作為補充，如《新版圖書館績效管理框架》和《圖書館與信息專業人員倫理規范與實務守則》〔4〕。如果把英國圖書館法律體系比喻成一個大樹，那么，《公共圖書館與博物館法》是樹根，《公共圖書館服務標準》與《未來發展框架》是樹干，《新版圖書館績效管理框架》和《圖書館與信息專業人員倫理規范與實務守則》是枝葉。從以上立法的歷程和法律體系可以看出，英國圖書館立法工作起步早，法律體系層次分明，法律法規詳細具體。

1．3 韓國圖書館法律體系

韓國最早的圖書館法是1963年頒布的《圖書館法》，該法先后于1991年、1994年被修訂更名為《圖書館振興法》與《圖書館及讀書振興法》，后在2006年再次修訂更名為《圖書館法》〔5〕。該法是韓國圖書館的基本法，處于最高的法律地位。韓國的圖書館法主要是由《圖書館法》、《圖書館法實施令》、《圖書館法實施規則》三部分組成。《圖書館法》是處于最高法律地位的基本法，《圖書館法實施令》與《圖書館法實施規則》則是為了更好的補充、落實基本法而制定的。一般對《圖書館法》修訂更名后，《圖書館法實施令》與《圖書館法實施規則》也會相應的進行修訂與更名，以確保三部分法律體系內容相統一。除這三部分法律內容外，韓國還頒布了《國會圖書館法》、《學校圖書館振興法》，擁有自治立法權的地方自治團體也制定了一些條例與規則，以確保圖書館基本法更好的落實。

1．4 日本圖書館法律體系

在日本當今的法律體系中，有三部圖書館法占有重要地位，分別是《國立國會圖書館法》、《圖書館法》和《學校圖書館法》。1948年，日本頒布了《國立國會圖書館法》，該法規范了國立國會圖書館的設置目的、組織結構、人事制度、管理體制、基本任務等事項，對日本圖書館法律體系的建立與完善起到了不可估量的作用〔6〕?！秷D書館法》頒布于1950年，其內容涉及圖書館概念的界定、圖書館的主要任務、人員任職資格等?！秾W校圖書館法》頒布于1953年，是一部專門規范中小學校圖書館的國家立法。國家專門為中小學校圖書館立法，在當今世界上都是罕見的，對英美及歐洲等發達國家也產生了影響。該法確立了學校圖書館的“義務設置制”，規定了學校圖書館的責任與功能。以《圖書館法》為核心，《國立國會圖書館法》、《圖書館法》和《學校圖書館法》合稱日本“圖書館三法”，奠定了日本圖書館法律體系的基石。與韓國相似，日本的圖書館法律體系中，除了國家頒布的基本法外，也有與之配套的《實施令》、《實施細則》;還有依法制定的行政規章與政策文件等。

2 美英韓日圖書館法律體系的特點

2．1 層次性

從美國圖書館法的發展歷程中可以看出，美國主要采用“州圖書館法+聯邦圖書館法”的形式，從一開始只面向公共圖書館，到后來逐漸覆蓋各種類型的圖書館，圖書館法的適用范圍不斷擴大。而英國圖書館法律體系的層次性更是鮮明，先是《公共圖書館與博物館法》作為綱領性文件，提供圖書館法律體系的基礎;再是《公共圖書館服務標準》與《未來發展框架》作為政府行政政策的代表，對法律體系進行補充與細化;最后，是圖書館協會、學會等機構制定的一系列行業規范，用以指導圖書館具體工作。韓國與日本的圖書館法律體系相似，都是先有圖書館法作為根本，再有《某某法實施令》、《某某法實施細則》等執行條例作為補充。由此看出，美、英、韓、日四國的圖書館法律體系都具有從綱領性文件到地方性文件再到行業性文件的層次性，即全面系統又層次分明。

2．2 人性化

在今天這樣一個信息時代，信息對于每個人的發展至關重要保障弱勢群體的信息需求，消除信息鴻溝，也應該是圖書館法立法宗旨之一，對其最好的體現是美國的《圖書館服務法》。1956年美國總統艾森豪威爾簽署了《圖書館服務法》，該法第一條便聲明:本法目的是“向沒有圖書館服務或圖書館服務不足的農村地區，推廣圖書館服務”。在英國的《公共圖書館與博物館法》中，第七條開宗明義地寫道“每個圖書館應當為有需要的人提供全面有效的服務”;第八條規定“一般情況下，圖書館提供實施與服務時應當免費”，這兩條服務原則是英國圖書館法對信息公平、免費這一宗旨的最好體現〔7〕。韓國《圖書館法》第八章為“消除知識信息差距”，整整用了一章的內容來規定國家及地方各級政府、以及各級各類圖書館，采取必要的措施，為弱勢群體提供公平的信息服務，消除信息差距〔8〕。

圖書館法的人性化還體現在對特殊人群的關注與關心。據英國2000年的一項調查顯示，93%的英國公共圖書館允許視障者帶導盲犬進館，93%的圖書館為行動不便的人提供上門服務〔9〕。韓國則是在國立中央圖書館下設立殘疾人圖書館援助中心，該中心不僅提供殘疾人服務，還制定圖書館殘疾人服務標準規范，研發、提供針對殘疾人的圖書館服務及特殊設備〔10〕。美國的《加州圖書館法》對弱勢群體的考慮也很全面，該法不僅要求州圖書館為無法正常閱讀的特殊人群購買錄音資源，還規定州圖書館服務委員會中必須有殘疾人和貧困人群代表〔11〕。由此看出，關心弱勢群體，消除信息鴻溝，用法律保障、規范圖書館的同時還要體現出應有的人文關懷，是圖書館立法工作中不可缺少的內容。

2．3 與圖書館的發展相結合

任何行業的法律法規都是保證本行業健康良性發展的重要保障，與圖書館發展相結合制定法律法規是發達國家圖書館法律體系的又一特征。1990年，美國對《圖書館服務與建設法》進行了修訂，將撥款項目中“圖書館建設”的名稱更改為“圖書館建設與技術提升”，其目的是擴大撥款的用途，使圖書館獲撥資金不僅可以用于館舍建設，還可以用于改善圖書館服務所需的技術設備，提升圖書館的信息技術水平〔12〕。1996年，為了面對信息時代的挑戰，美國聯邦政府出臺了《圖書館服務與技術法》，該法立法目的中寫到“促進州、地區、國家間圖書館的網絡鏈接，加強電子網絡合作，使用戶可以獲取各種信息”;同時在第二章中就撥款用途也作了明確規定，要求96%的撥款必須用于提升圖書館的信息技術應用，促進圖書館間的合作聯盟，開展資源共享，或者用于為弱勢群體提供特別服務〔13〕。英國被譽為“第一部公共圖書館國家發展計劃”的《未來發展框架》也顯示了政府對圖書館未來發展的關心。《未來發展框架》從圖書館地位、職責、電子資源、社區服務等方面提出了圖書館在未來一段時間內的發展戰略〔14〕。

2．4 細化法律內容，注重實施效果

在頒布諸多法律法規的同時，政府還注重圖書館提供的服務是不是盡如人意。例如，在20世紀90年代，英國政府注意到受電子資源的影響，圖書流通量出現持續走低的趨勢，為解決這一問題，使圖書館在信息社會繼續發揮其功能，英國政府對《公共圖書館標準》進行了修訂。新修訂的《公共圖書館標準》通過10個指標對圖書館的工作進行了全面的細化，涉及到圖書館資源與服務的方方面面，可見英國的圖書館法不僅提供圖書館應有的保障，還規定圖書館應提供的服務，通過具體的指標，來確保應達到的效果〔15〕。日本文部省2001年發布的《公立圖書館設置及運營期望標準》中規定:“為提高服務水平，各圖書館應選定適當的指標項目，設定相關的量化標準，并據此對圖書館的服務進行年度自查和評價，評價結果向市民公開”。2008年日本修訂《圖書館法》時，“期望標準”中的這一指導性意見上升為法律規定。由于這是一項創新的制度，且沒有對指標進行硬性規定，雖然各圖書館選取的指標與評價的方法不太相同，但對圖書館服務的提升卻起到很大的促進與規范作用。與《公立圖書館設置及運營期望標準》相似，由日本圖書館協會發布的《公立圖書館的任務與目標》共有5章105條，總結日本圖書館發展實踐經驗的基礎上，提出的公立圖書館發展方向，設置和運營的基本目標，是對《公立圖書館設置及運營期望標準》補充與細化〔16〕。由此可見，國外圖書館法律體系不僅提供圖書館發展的保障，同時也提出圖書館在不同時期應盡的義務，并對圖書館的服務提出要求，促進與規范圖書館服務。

3 對我國圖書館立法工作的啟示

3．1 加大立法力度

長期以來，我國圖書館立法工作一直進展緩慢，直至2002年，教育部對1981年頒布的《高等學校圖書館工作條例》進行修訂，更名為《普通高等學校圖書館規程》，我國圖書館事業在立法方面才進入了一個新時期。這個時期內，國內許多圖書館立法工作者積極倡導建立和健全圖書館法律體系，他們的呼吁起到很大推動作用，北京、上海、湖北、河南、浙江、烏魯木齊、山東、廣州、江西、江蘇等地相繼都頒布了圖書館工作條例、管理辦法等地方行政法規〔17〕。到了2008年底，文化部正式啟動了我國《公共圖書館法》的制定工作;2012年底，經過四年的努力，我國第一部《公共圖書館法》出臺。全國政協委員、國家圖書館副館長陳力介紹:“這部法律，從提出立法到如今已經十幾年了。最早叫《圖書館法》，是一部涵蓋所有類型圖書館的法律，但由于各方面意見不夠一致，現在做的只是《公共圖書館法》，只是對公共圖書館進行規范，暫不涵蓋其他類型圖書館，這是很遺憾的事情”〔18〕。因此可以看出，圖書館法制建設是一個復雜的問題，不僅涉及到不同類型的圖書館，還涉及著作權、版權、知識產權等問題。縱觀美英韓日國家圖書館立法的歷程，圖書館的法制建設離不開圖書館工作者以及圖書館協會等組織機構的努力。長期以來，國內圖書館界沒有像國際圖聯、國外圖書館協會一樣積極參與立法工作，所以當今要建立完整可行的圖書館法律體系，界內的專家、學者、以及圖書館協會、學會應該團結起來，采取有效行動，推動立法工作有序進行?！豆矆D書館法》的制定僅是立法工作的第一步，接下來還應該制定《圖書館基本法》、《高校圖書館法》等。

在加大立法力度的同時，我們還應該摸索適合我國國情的法律體系模式。韓日由于國家疆土較小，圖書館法律體系主要由圖書館基本法以及相應的實施令、實施細則組成，地方行政法規較少;但我國行政區縣眾多，各地發展不平衡，美英國家的圖書館法律體系模式更適合我國。英國的圖書館法律體系是以國家頒布的基本法為基礎，地方與圖書館行業學會制定的法規作為補充，相輔相成又層次分明，值得我們借鑒。

3．2 不斷完善與細化

我國現有的地方圖書館法規中，只有《上海市公共圖書館管理辦法(1996頒布)》于2002年、2004年進行過兩次修訂，其余皆沒有修訂過;其中2000年前頒布的《貴州省縣級圖書館工作條例》、《深圳經濟特區公共圖書館條例(試行)》與《天津市區、縣圖書館工作條例》已頒布20多年，在此期間卻未作過任何修訂〔19〕。這些工作條例的內容已陳舊，標準也過低，不能滿足圖書館發展的需要。美國在100多年的圖書館立法歷程中，共制定和頒布了100多種與圖書館相關的法律法規，對于州立圖書館法基本上是兩年修訂一次，使其不斷發展和完善〔20〕。韓國、日本在頒布圖書館法之后，也會不斷地對其進行修訂與完善。韓國從1963年10月頒布《圖書館法》開始，截至2012年8月17日，對圖書館法的修訂、更名以及對相應的實施令和實施細則的修改，總數可達到了60多次〔21〕。截至2012年底，日本對《國立國會圖書館法》的修訂達到20次，最新修訂是在2012年6月;對《圖書館法》的修訂有20多次，最新修訂是在2011年12月〔22〕。可見，圖書館法的修訂與細化是圖書館法律體系建設中不可缺少的環節。此外，韓日最值得我們學習的就是頒布法律的同時，公布實施令及實施細則。我國圖書館法在數量上不多，且規定過于籠統，缺少具體的內容，操作性差，應向韓日學習，在頒布圖書館法的同時，鼓勵各地級政府、各圖書館協會、學會制定或修訂輔助的法規與條例。

3．3 與時俱進

隨著科技和社會的進步，圖書館事業飛躍發展，網絡圖書館、現代化的智能圖書館、以及館際間的聯盟合作是圖書館發展的主流方向，圖書館法涉及到的問題也會越來越多，如數字版權問題、信息安全問題、文獻資源合理化共享問題、用戶隱私保護問題等，涉及圖書館建設與服務的方方面面。這就要求圖書館立法工作要在考慮圖書館長遠發展基礎上，結合圖書館具體業務，制定具有前瞻性的法律條文，并不斷地修訂與補充，使圖書館法能夠保障圖書館的權益，規范圖書館的服務。

4 結語

隨著信息技術、網絡技術、數字技術的發展，圖書館儼然進入了一個全新的發展階段。在這樣一個新時期，圖書館法律體系的建設是尤為重要的。而我國由于圖書館法本來就少，地方法規缺少法律的強制性，責任機構也不夠明確，法規內容概況性強，使得各項條例的執行達不到應有的深度。因此，加快我國圖書館立法工作，制定更多、更完善、更細化、與圖書館發展密切結合的法律法規，明確政府、圖書館、館員、讀者、版權所有者等主體、客體之間的權利、義務與法律責任，以此提高對圖書館權利的保障，規范圖書館行為活動，是我國圖書館事業現階段亟待要完成的事。

1．Alex Ladenson．Library law and legislation in the United States．The Scarecrow Press，Inc．Metuchen，N．J．，London，1982:7 －10

2．崔曉文．美國圖書館立法發展及啟示．圖書館建設，2008(8):100－103

3．官鳳婷．英國圖書館法發展歷程與現狀．圖書館學研究，2009(2):93－98

4．李國新，段明連．國外公共圖書館法研究．北京:國家圖書館出版社，2013:51－70

5．王磊，李吉子．韓國圖書館法立法歷程及其啟示．國家圖書館學刊，2008(4):82－86

6．陳奕．日本圖書館法的發展現狀及其啟示．圖書館建設，2004(4):81－83

7，9．The Parliament of the United Kingdom．Public Libraries and Museums Act 1964 ．〔2013 －10 －15〕．http://opsi．gov．uk/RevisedStatutes/Acts/ukpga/1964/cukpga_19640075_en_1

8，13．孫冰，張麗．美國聯邦公共圖書館立法．中國圖書館學報，2011(2):83－89

10．李炳穆，段明蓮．韓國圖書館法．圖書情報工作，2008(6):6－21

11．趙玉宇．英美兩國圖書館法特色與差異分析．圖書與情報，2011(4):36－41

12．Joseph F．Shubert．The Impact of the Federal Library Services and Construction Act．Library trends，1975(8):27 －44

14，15．曹磊．英國公共圖書館法律規范體系．中國圖書館學報，2011(2):90－96

16，22．李國新，段明連．國外公共圖書館法研究．北京:國家圖書館出版社，2013:118－144

17．劉振華．我國地方公共圖書館法比較研究．圖書館學研究，2011(10):10－14

18．北青網．公共圖書館法有望年底公布．〔2013－10－12〕．http://bjyouth．ynet．com/3．1/1203/20/6901641．html

19．朱海燕．我國地方性公共圖書館法規比較研究．圖書館學刊，2012(5):138－139

20．謝玲．美國圖書館法概況及對我國的啟示．圖書館建設，2007(1):104－107

21．李國新，段明連．國外公共圖書館法研究．北京:國家圖書館出版社，2013:146－147