山西“四氣”產業一體化發展研究

劉曄

山西“四氣”產業一體化發展研究

劉曄

文章闡釋“四氣”一體化的內涵和意義，總結“四氣”產業一體化的成效，剖析存在的突出問題，有針對性地提出促進“四氣”產業一體化發展的對策建議。

“四氣” 成效 問題 對策

一、“四氣”一體化的內涵和意義

2010年7月，山西省從戰略高度提出建設“氣化山西”規劃，并將“氣化山西”作為城鄉生態化建設的重要環節。煤炭大省山西擁有無可比擬的燃氣資源，煤層氣、過境天然氣、焦爐煤氣以及煤制天然氣資源保障充裕。山西是全國煤層氣資源最為富集的地區，是全國最具潛力的煤層氣開發利用基地，煤層氣資源勘探范圍、勘探程度、探明儲量均列全國首位。山西雖無天然氣資源，但已建成的陜京一線、陜京二線、西氣東輸、陜京三線、榆濟線、應張線均過境，為山西創造了豐富的天然氣過境氣源條件。山西是焦炭生產大省，焦爐煤氣作為焦化產業主要的副產品之一，利用水平亟待提升。煤制天然氣雖尚未形成產能，但相關項目正在積極推進。據國資委統計數據顯示，在“氣化山西”進程中，山西已落實氣源145億立方米，資源保障條件日益成熟。

厘清山西燃氣資源家底的前提下，統籌開發“四氣”資源提上了議事日程，“四氣”一體化發展成首選。“四氣”一體化是指將煤層氣、焦爐煤氣、天然氣和煤制天然氣（以下簡稱“四氣”）統一規劃，聯合開發，替代煤炭等高污染能源，滿足人民群眾生活所需，服務全省新型產業發展，同時大幅降低溫室氣體排放，是加強生態文明的必然要求，是調整能源結構的現實選擇，是資源型經濟轉型的重要支撐。

二、“四氣”一體化發展的成效和問題

山西以氣源建設和管網建設為抓手，從推進民用燃氣、工業改氣、農村用氣等領域著手，不斷擴大“四氣”清潔能源使用范圍，努力探索“四氣”一體化的山西路徑。2010年以來，全省用氣量平均以每年30%的速度增長。2011年全省用氣45.6億立方米，相當于替代煤炭2119.94萬噸，減少氮氧化物排放5.41萬噸、二氧化硫10.93萬噸、煙塵9.11萬噸。2012年“氣化山西”進程加速發展，省城居民全部改燒天然氣，全省工業、商業、旅游景點、燃氣汽車等天然氣用戶不斷擴大，氣化總利用量達41億立方米，覆蓋所有省轄市和70%的縣（市），特別是向1000個新農村供氣，使山西成為全國少有的新農村使用燃氣的省份，農村分散燃煤煙熏火燎、垃圾遍地的現象得到極大改善，空氣質量明顯提升。2013年，全省新增燃氣管網里程1303公里，總里程達到7019公里，覆蓋人口1200多萬，占全省人口的三分之一，覆蓋率是全國平均水平的2倍多。

“四氣”一體化發展取得顯著成效的同時，存在的問題亦很突出。

（一）政策體系不完善，政出多門，監管失控

“四氣”一體化發展符合國家產業政策，屬于國家鼓勵范疇。國家比照常規天然氣政策，制定出臺了涉及煤層氣利用的政策、法規，但并沒有出臺專門針對煤層氣產業勘探、開發、利用各個環節的完整的政策法規和優惠鼓勵政策，焦爐煤氣和煤制氣方面出臺的政策、法規也多是針對環境或行業準入等某幾方面提出的，尚沒有形成全面、系統的政策體系。鑒于中央相關法規政策的不健全，山西雖提出了“氣化山西”的目標，但省內未能形成與“四氣”開發利用相匹配的地方配套法規，產業發展缺乏系統科學規劃，“四氣”一體化發展沒有形成有效的前瞻和銜接。同時，現有促進“四氣”一體化發展的相關優惠政策并未執行到位，對“四氣”產業的發展亦起到了一定的抑制作用。

“四氣”分屬不同管理部門，即使在同一管理層面，不同屬性的管理職能又分別歸屬于不同部門，由于缺乏一套行之有效的管理體制，造成政出多門，主體不明，責任不清，監管越位和缺位現象時有發生。這一狀況在煤層氣領域表現的尤為突出。目前煤層氣資源屬于國家一級管理，由于煤層氣開發的登記審批權歸屬于國土資源部，地方政府對各煤層氣資源開采企業的發展規劃、井口布局等情況難以事先知悉，無法納入地方經濟社會發展總體規劃。加之各企業急于搶占資源，超范圍、高密度搶打氣井，隨意鋪設井網連接管道，與地方經濟發展建設規劃發生沖突，嚴重影響了地方經濟的發展。由于一些抽采企業是外資企業和中央企業，各企業從可行性研究報告、開發利用方案到建設項目“三同時”，安全評價均未在市縣安監部門備案，監管難度極大。

（二）資源管理體制不順，產權重疊交叉設置

根據國務院辦公廳國辦發〔2006〕47號文《關于加快煤層氣抽采利用的若干意見》的精神，國家提倡采煤采氣一體化。但由于體制上煤層氣開采權和煤炭開采權設置交叉重疊，部門之間、企業之間不協調，造成一些省內煤層氣抽采與煤炭開采不協調。截至2012年底，國家在山西共設置煤層氣礦權35個，其中，探礦權29個，采礦權6個。在設置的35個煤層氣礦權中，省屬企業（晉煤集團2個，蘭花集團1個），僅占登記面積的0.6%。2013年9月，國務院辦公廳出臺了《關于進一步加快煤層氣抽采利用的意見》，提出了煤層氣礦業權管理問題的解決思路，山西省也積極爭取國家對山西煤層氣礦業權審批制度改革的授權。但調整煤層氣礦業權細化政策的出臺需要時間等待，即便出臺之后，落實執行的效果也待觀察。煤層氣與煤炭協調開發機制尚未全面形成，既不利于煤層氣規模化開發，也給煤礦安全生產帶來隱患。

（三）關鍵技術有待突破，專業人才相對匱乏

“四氣”開發的技術保障與人才支撐一直是制約“四氣”一體化發展的重要因素，存在理論欠缺、技術落后、人才匱乏的“瓶頸”。首先，基礎理論存在關鍵性難題。由于山西煤層氣資源的地質背景和賦存條件與國外差別較大，國外開發技術難以奏效。目前全省尚沒有建立起符合本省地質條件的煤層氣存儲、滲流、開發等地質理論。其次，“四氣”在勘探、生產、儲存、集輸、利用、轉化等各方面都需要先進技術，尤其是勘探、生產和利用工藝上更需要技術的不斷創新。針對山西“四氣”不同特征的勘探、開采、利用技術有待進一步完善，不少關鍵技術尚待解決。以焦爐煤氣為例，焦爐煤氣制天然氣技術雖獲重大突破，但技術的成熟度仍需大規模工業化生產后方可確定，主要的難點是催化劑制備技術。第三，專業人才匱乏。山西“四氣”技術領域的人才儲備不足，省內高校雖已新增煤層氣專業設置，但受人才培養周期影響，尚不能收到立竿見影的效果。

（四）資金投入嚴重不足，輸配設施配套性差

“四氣”產業前期投入高，回收期較長，現有投入嚴重不足，遠不能滿足“四氣”產業發展的需要。國家、省內用于煤層氣基礎勘探資金少，規定的最低勘探投入標準低，探礦權人投資積極性不高，社會資金參與勘探存在障礙，融資渠道不暢。另一方面，下游基礎設施不配套一直是制約“四氣”開發利用的重要因素。目前，山西省天然氣加氣站近70余座，太原市有12座，集中在地市級的少部分城市及省會，主要面向城市公交和客運出租車輛，這些城市規劃的氣站無法替代運輸公路網站場專用加氣站。而從山西省車用加氣站整體情況看，高速公路通車總里程已突破4000公里，但覆蓋公路網支持城際運輸的加氣站存在規模不足、網絡化程度低、市場占有率低的狀況，尤其是LNG加注站建設更為滯后，難以與天然氣車輛推廣形成同步協調發展，從而降低了企業購置燃氣汽車的積極性，制約了運輸業推廣使用天然氣汽車的發展步伐。

三、推進“四氣”一體化發展的對策建議

針對上述問題，探索創新促進“四氣”產業一體化發展的相關政策至關重要。

（一）加強資源管控，提高“四氣”產業開發的一體化水平

全面統籌全省天然氣過境氣源和煤層氣、煤制天然氣等管道輸氣氣源，提高政府對“四氣”氣源的掌控力。以理順產權產系和擴大規模為突破口，形成有利于煤層氣、天然氣、焦爐煤氣、煤制天然氣“四氣”合一可持續的氣化運行機制。為提高“四氣”產業一體化水平，在開發利用上，要按照“積極統籌上游（煤層氣、天然氣資源勘探開發）、適度開放中游（管網建設）、有序搞活下游（綜合利用）”的原則，加快“四氣”產業鏈建設。特別要在煤層氣上游勘探開發、輸氣管網建設和加氣站建設上予以優先安排，實現“四氣”產業上中下游同步、協調、有序發展。

加大煤層氣資源整合力度，解決采煤權、采氣權分離矛盾。進一步做好煤層氣礦權兩級管理試點工作，盡快制定具體工作方案，選擇試點區域，做好試點各項前期準備，盡快取得國家對煤層氣礦業權審批制度改革試點授權。進一步完善準入和退出機制，提高勘探階段最低投入標準，實行限期開發制度，嚴格把好礦權延續關，做好探礦權轉采礦權工作，合理配置資源，提高資源開發利用效率。加大煤礦瓦斯、風排瓦斯綜合利用項目的投入，嚴格執行國家安全生產和環境保護法規政策，在保證煤礦安全生產和井下抽取煤層氣（瓦斯氣）綜合利用的前提下，限制并逐步杜絕井下抽取煤層氣（瓦斯氣）的無效排放。

（二）加強行業發展指導與監管，提升“四氣”產業發展協調水平

建立起職責主體明確、監管調控有效、協調配合到位的宏觀調控和行業監管體制，形成以政府為主導，市場為主體，資產為紐帶，整合各類資源和企業的良性互動發展格局。進一步理順“四氣”產業管理體系。橫向上要改變當前多頭審批、分散管理、相互掣肘、效率低下的狀況，變多部門審批為一部門審批或一個部門為主體的聯合審批；縱向上要建立自上而下整體調控體系，實行中央和地方兩級審批管理的體制。建立完善高效運轉的監管協調機制，應盡快明確各級政府和部門監管職能，特別是要進一步明確地方安全生產監督管理部門的職責，避免多頭審批、上下失序的問題。積極培育和建設規范有序的燃氣市場體系，完善以市場為主導的燃氣價格形成機制；培育誠實守信、運作規范、治理結構健全的市場建設運營主體，強化市場主體約束和優勝劣汰機制。鑒于“四氣”行業的相對壟斷性、高度公益性和高度危險性，“四氣”行業特別是在管網建設和加氣站建設方面，在引入競爭機制的同時要實行嚴格的準入制度。

（三）進一步加大扶持力度，創優“四氣”產業健康發展的環境

適時出臺配套措施，將國家關于“四氣”產業開發利用的增值稅優惠政策、加快折舊政策、企業所得稅減免政策、設備進口關稅減免政策和資源稅、資源補償費、水資源費等各項稅費優惠政策及各項財政補貼政策落到實處。按照“誰開發、誰保護，誰污染、誰治理”原則，制定征收煤層氣可持續發展基金的具體辦法，專項用于煤層氣開發利用過程中區域生態環境治理、發展轉型和重點接替產業等相關問題。確定省內焦爐煤氣重點利用領域和順序，鼓勵焦炭生產企業、焦爐煤氣利用企業加大對焦爐煤氣綜合利用項目的投入。在天然氣管網建設、城市天然氣利用、加氣站建設等方面給予財政、金融、稅收、價格、投融資、環境保護等重點扶持。

加大資金投入，多層面拓寬投資渠道。政府對“四氣”產業化項目可采取入股、貼息等方式，給予一定資金支持。同時，積極爭取國家財政預算內和國債資金。對承擔煤層氣勘探、開發、利用，“四氣”管網建設和科技創新示范項目的省內重點國有企業，適當給予項目前期工作資金支持，提升企業投資能力。引導大型煤層氣企業增加勘探專項資金，加快重點區塊勘探開發。鼓勵民間資本參與“四氣”勘探開發、儲配及長輸管道等基礎設施建設。支持符合條件的“四氣”企業發行債券、上市融資和爭取國際金融組織貸款等多種渠道籌措資金，增強發展能力。

加快管網建設，全面拓展下游市場。按照適度競爭原則和“產輸分離、輸配分離”的慣例，加快省級干支線管網建設，建立有序競爭的管網建設運營體制。適度開放管網建設市場，在現有基礎上以大型國有能源企業為主體，組建若干大型省級管輸集團，促進形成全省燃氣管道建設有序競爭格局。同時，對已有燃氣經營體系的市縣，要充分發揮原有管網、技術、管理優勢，加快天然氣置換進度。按照“政府引導、市場運作、多元投資、強化監督”的原則，盡快建立以市、區、縣及大用戶(工業)為獨立用氣單元的燃氣下游市場體系。

（四）推進科技進步和創新，提高“四氣”產業的技術水平

建立和完善以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的“四氣”技術創新體系，根據“四氣”資源特點，加大技術創新投入，有針對性地進行“四氣”開發、輸送、利用技術的研發和創新。重點加強對煤層氣賦存規律的理論研究和地面開發、井下抽采、廢棄礦井和采空區抽采等工藝技術和科研攻關；積極引進消化多分支水平羽狀井鉆探，二氧化碳注入提高煤層氣采收率，低濃度煤層氣提純、液化及乏風煤層氣利用等先進技術；加大煤層氣精細化工轉化、焦爐煤氣綜合利用、煤制天然氣等關鍵技術科技攻關。廣泛開展多層次、多形式的國際、國內技術合作與交流，引進、消化、吸收先進技術、裝備。建立健全“四氣”標準體系，加快出臺勘探、集輸、利用等方面標準，規范“四氣”開發利用行為。注重“四氣”專業技術人才培養，鼓勵高校、各級職業技術學校與用人企業合作，采用訂單式等培養模式聯合培養“四氣”相關專業人才。

[1]李志強，容和平.山西資源型經濟轉型發展報告[M].社會科學文獻出版社，2011

（作者單位：山西省社會科學院能源經濟研究所 山西太原 030006；作者簡介：劉曄，山西省社會科學院能源經濟研究所副研究員，研究室主任，研究方向：能源政策）

（責編：李雪）

F127

A

1004-4914（2014）10-144-02

山西省社會科學院2014年度規劃課題《促進山西煤層氣產業政策研究》（項目編號：YGH2014006）；2013年山西省經濟社會統計科研課題《山西推進四氣產業一體化發展研究》（項目編號：KY[2013]094）]