“解讀”出來的“南海危機”

韓永

自今年1月8日開始，中國南海研究院海洋科學研究所副所長劉鋒，連續接到了多家外媒的采訪邀請，幾家外國大使館也提出了咨詢請求。

采訪與咨詢所指，均為海南省近期通過的一個地方性法規。2013年11月29日，海南省人大常委會表決通過了《海南省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法修正案》（下簡稱《修正案》），其中第三十五條規定：外國人、外國漁船進入海南管轄水域進行漁業生產或者漁業資源調查活動，應當經國務院有關主管部門批準。

在該法規通過40天后，外媒將這一條規定翻出，并將其解讀為中國要對包括南沙在內的200萬平方公里的南海水域“強化領土主張”，一些國家的敏感神經隨之被挑起。

年終的法規

最先對這一條規定感興趣的是美聯社。1月8日，該通訊社發布了一條消息，將上述《修正案》的第三十五條內容，解讀為“中國在南海對外國漁船實施新規，強化領土主張”。該消息被多家外媒轉發。同一日，菲律賓外交部長德爾羅薩里奧說，正在核實相關信息。

1月9日，美國國務院發言人珍·普薩基在記者會上表示：“針對其他國家在南海爭議區域的漁業活動通過這些限制，是挑釁并可能造成危險的行為。”

同一日，外交部發言人華春瑩對《修正案》做了說明。她說，新規的目的是為了加強漁業資源的保護、增殖、開發和合理利用，維護漁業生產者合法權益。

在1月10日的例行記者會上，華春瑩再次針對美方的指責做出了回應。她說，美方的指責別有用心，有問題的不是有關法律法規，而是解讀者自己。

“如果有人非要說對一部業已實施多年的地方漁業法規進行技術性修改，會對整個地區和平穩定構成威脅，那不是缺乏起碼的常識，就是別有用心、居心叵測。”華春瑩說。

與此同時，總部位于海口的中國南海研究院——中國在南海問題上的主要智庫——收到多家外媒的采訪邀請。1月10日上午，該院院長吳士存接受了《華爾街日報》、路透社、《朝日新聞》等多家外媒的采訪。一些相關國家的駐華大使館，也紛紛打電話尋求解釋。

韓國駐華大使館向劉鋒提了一個問題：你們為什么老是11月、12月出一些法規？明年是不是還會有？

這個提問的背景是：2012年11月27日，海南省通過新修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》。該《條例》規定，對于非法進入海南省管轄海域的外國船舶，公安邊防機關可依法采取登臨，檢查，扣押，驅逐，令其停航、改航、返航等措施予以處置。

該《條例》生效的時間是2013年1月1日，恰在這次《修正案》的整整一年前。

如這次《修正案》通過后遭遇的情形一樣，《條例》公布后也招致多方關注。美國要求中方澄清細節，并表達對南海自由航行權受影響的擔憂；菲律賓稱中國此舉嚴重違反《聯合國海洋法公約》等國際法；東盟秘書長素林則稱，這是一個非常嚴重的事故，勢必使業已緊張的南海局勢升級。

但此事后來亦不了了之。韓國大使館此次舊話重提，意在探尋中國地方立法的時間規律。劉鋒告訴對方，海南省連續兩年在同一時段出臺針對南海問題的地方法規，純屬巧合。

一位法律學者告訴《中國新聞周刊》，中國的地方立法，確有在年末扎堆的現象。“地方上一般年初制定立法任務，中間制定，年末通過，下一年初生效。”

海南省連續兩年在南海問題上發力，還有一個該省欲在這一問題上有所作為的背景：長期以來，囿于自身力量的限制，海南省在南海問題上話語權不多。不管在南海的實際管轄上還是維權上，都要仰賴于實力強大的“國家隊”。海南省一直在尋找提升話語權的突破口。鑒于維權力量的提升非一日之功，他們就把突破口放在了立法上。

另外，據知情人士透露，2012年11月通過的《海南省沿海邊防治安管理條例》，中央比較認可。在2013年10月份召開的周邊國家外交工作座談會上，海南省被點名表揚。

臆測防識區

但受訪人士大都表示，《條例》受關注可以理解，因為“登臨”的規定畢竟是第一次出現，但《修正案》35條受到關注就不易理解，因為這已經不是第一次出現。就海南省來說，如果算上國家法律和地方法規，它此前至少已經出現了3次。

第一次出現在1986年1月全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國漁業法》中。該法第八條規定：“外國人、外國漁業船舶進入中華人民共和國管轄水域，從事漁業生產或者漁業資源調查活動，必須經國務院有關主管部門批準。”

拿這次《修正案》與《漁業法》對比發現，前者幾乎是復制了后者的規定，只是把“中華人民共和國”換成了“海南省”。也就是說，這次引發爭議的規定，在27前已經“原封不動”地出現在國家的法律文件中。

海南省第一次出現類似的規定，是1993年。當年5月，海南省人大常委會審議通過《海南省實施<中華人民共和國漁業法>辦法》，這是海南省第一次制定《漁業法》的《實施辦法》。

該《辦法》第二十一條規定：外省、區或者境外漁船進入本省管轄的水域從事漁業生產、經營活動的，必須經省級以上漁政漁港監督管理機構批準。與《漁業法》不同的是，《實施辦法》將“境外漁船”混雜在“外省、區漁船”中間，給人一種不是針對前者的感覺。

2008年7月，海南省人大常委會對該《實施辦法》進行第一次修正。該修正案第三十九條規定：外省、區或者境外漁船擅自進入本省管轄的水域從事漁業生產、經營活動或者漁業調查活動的，由漁業行政主管部門處以沒收漁獲物和違法所得等處罰。

這次的規定，更像是1993年規定的配套。其“擅自”之意，就是“未經省級以上漁政漁港監督管理機構批準”。

此次引發爭議的《修正案》，是《實施辦法》的第二個修正案。不同的是，從1993年的《實施辦法》到2008年第一個修正案，時間間隔是15年，而從第一次修正到第二次修正，時間間隔縮短為5年。一位受訪學者說，在南海爭端頻仍的背景下，中國中央和地方都加快了修法的步伐。

劉鋒告訴《中國新聞周刊》，從地方層面上說，海南的立法之舉，充實了南海維權的法律基礎。

當《修正案》在2013年11月初向劉鋒征求意見時，他感覺跟以前的規定大同小異，沒有太明顯的新東西。

現在外媒炒作的重點，是《修正案》的通過，意味著海南省要對200萬平方公里的南海海域實施實質管轄。國家海洋局原政策研究室副主任許森安告訴《中國新聞周刊》，這個200萬平方公里是一個大約數，并不是一個準確的數字，因為1947年中國公布斷續國界線的時候，沒有經緯度，且還是畫在小比例地圖上。

劉鋒說，基于管轄能力的限制和部分島礁面臨爭議的態勢，在這200萬平方公里的海域上，中國能實際管轄的就兩個區域，一個是海南島周邊，一個是西沙。這兩個區域加起來，約有六七十萬平方公里。

“就是我們劃了領海基線的區域，西沙我們劃了，就管；中沙和南沙沒劃，就維持現狀。我給外媒也這么講。”劉鋒說。

海南省現在每年的休漁區域，在北緯12度以北，包括了西沙、中沙和海南島，不包括南沙。

一位受訪業內人士表示，《修正案》此次掀起波瀾，或與其通過的時間段有關系。《修正案》通過的時間是2013年11月29日。而在6天前，中國政府剛剛宣布設立東海防空識別區。“這是一起因聯想而引發的擔憂。”這位受訪人士表示。

國家海洋局前政策研究室副主任許森安說，現在有了《修正案》，不必那么著急設立南海防空識別區。近日，劉鋒與南海研究院院長吳士存合寫了一篇文章，題目叫“外界不必臆測南海防空識別區”。

文章指出，在南海方向，中國有遠比劃設空中識別區更具全局意義的戰略謀劃，不會草率行事。但若今后美主導、日策應，變本加厲繼續在南海搞抵近偵察等威脅中國國家安全的舉動，那中國可能被迫反制而劃設南海防空識別區。

在2013年12月26日的國防部例行記者會上，針對是否可能再劃設新的防空識別區的問題，國防部新聞事務局局長、新聞發言人耿雁生大校表示，這要根據國家面臨的安全環境等多種因素確定。

觀察人士指出，中國在周邊爭議海域的政策，正在由以前的“擱置爭議，共同開發”，向“穩中求進，積極有為”調整。