多了2億畝：土地調(diào)查背后的政策變遷

楊中旭

2013年12月30日，國土資源部公布了第二次全國土地調(diào)查（下稱二調(diào)）的成果公報，其中，耕地面積為20.27億畝，較之二調(diào)啟動之前的2008年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，整整多出了2億畝！同時，全國建設用地亦多出8729萬畝。

數(shù)據(jù)的巨大落差，令相關部門此前的統(tǒng)計難以服眾。例如，2001年以來的全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2001年全國耕地面積約為19.14億畝，此后逐年減少；2001年全國建設用地約為4.66億畝，此后以每年新增500萬畝左右的規(guī)模上升。

既然2001年全國耕地面積就已經(jīng)為19.14億畝，緣何一路遞減十余年，卻遞減出一個20.27億畝來？

誠然，技術的進步，比如衛(wèi)星拍攝技術的普及，令“灰色”用地難以藏身，但即使如此，也難掩目前體制下管治成本過高的問題。

在中國，存在一種現(xiàn)象：收哪種稅，哪種稅的基數(shù)少；補貼哪個門類，哪個門類的基數(shù)多。

1996年，一調(diào)數(shù)據(jù)出爐之際，農(nóng)業(yè)稅尚未取消，產(chǎn)糧大省黑龍江報到中央的耕地面積為1.3億畝。2004年，隨著糧食直補政策的出臺，黑龍江的耕地面積“暴漲”至1.7億畝。彼時，黑龍江省負責人曾與財政部有過“直接”交鋒，前者認為不該按照1.3億畝的面積直補，遂趕往財政部斡旋。時任財政部部長金人慶當場反擊：你還找我麻煩？財政部不找你麻煩就不錯了，算算你們省這些年欠了多少農(nóng)業(yè)稅！

拉鋸之后，黑龍江享受糧食直補的基數(shù)被定格在了1.7億畝，但二調(diào)期間，這一數(shù)據(jù)又被“衛(wèi)星遙感”為2億畝。

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主諾斯曾經(jīng)論述過產(chǎn)權硬度與管治成本之間的關系。顯然，如果是硬度最高的私有產(chǎn)權，原本不會出現(xiàn)黑龍江省耕地面積這類的拉鋸戰(zhàn)。

問題是，故事還沒有完。在2億畝耕地數(shù)據(jù)出爐之后，黑龍江方面提出，考慮到該省多年來為保護耕地做出了巨大貢獻，是否提請中央考慮可以跨省置換一些建設用地指標？

這實在是令人進退維谷。即使在全國范圍內(nèi)多統(tǒng)計出了2億畝耕地，我國人均也僅為1.52畝，尚不足世界平均水平（3.38畝）的一半。因此，中央不僅沒有動搖18億畝耕地紅線國策，還進一步將糧食安全置于2014年經(jīng)濟工作的首要位置。按照這一邏輯，無疑應嚴控建設用地規(guī)模。

可是，改革開放35年來，中國已經(jīng)成功地從一個農(nóng)業(yè)國家轉型為工業(yè)大國，城鎮(zhèn)化率亦在一年前達到52.6%，換言之，已有超過一半的人口長期居住于城市。而且，伴隨著工業(yè)化和城市化的深入，城鎮(zhèn)化率在未來將達到75%以上，這將帶來巨大的建設用地需求，同時亦是人口不斷涌入的一線城市房價只漲不跌的根源。

關于建設用地，1998年后，基本維系了每年500萬畝左右合法用地和200萬畝左右灰色用地的格局。通常，土地指標在地級市這一級即已被瓜分完畢，但縣里的建設照樣搞得紅紅火火。由是，以小產(chǎn)權房為代表的、合理卻不合法的灰色用地層出不窮。4年之前，中房集團前董事長孟曉蘇即估算，全國小產(chǎn)權房面積高達66億平方米。而此番多出的8000多萬畝建設用地，亦有相當部分的灰色用地。

如果要保障城鎮(zhèn)化用地需求，同時平抑房價，沽取民心，無疑應該增加建設用地規(guī)模。

新一屆中央政府已經(jīng)明確，城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟未來數(shù)十年間的火車頭。那么，耕地保護和建設用地需求之間，如何取舍？

十七屆三中全會回答了這一問題：農(nóng)村與城市土地“同地、同權、同價”。可惜，金融危機如影隨形，這一改革未能落地。5年之后，十八屆三中全會出臺總體改革方案之時，土地改革再度浮出水面，農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地直接入市終成定局，同時，中央亦提出，慎重、穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地用益物權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權的落實，這無疑為解決前述難題提供了一劑藥方。

長期以來，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設用地存在著巨大的浪費。僅以宅基地為例，在村集體無償劃撥之后，幾乎家家戶戶多占宅基地。同時，在農(nóng)村人口不斷遷往城市之后，繼續(xù)保留原有宅基地，已經(jīng)沒有必要。允許宅基地“遷移”，也就是通過城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、地票等方式變現(xiàn)，使土地資本化的路徑已然清晰。

土地資本化之路，既增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也有望讓地方政府頭疼多年的“進城成本”難題一舉解決。土地二調(diào)數(shù)據(jù)的變遷，折射著城鎮(zhèn)化的未來之路。