多了2億畝：土地調查背后的政策變遷

楊中旭

2013年12月30日，國土資源部公布了第二次全國土地調查（下稱二調）的成果公報，其中，耕地面積為20.27億畝，較之二調啟動之前的2008年的土地變更調查數據，整整多出了2億畝！同時，全國建設用地亦多出8729萬畝。

數據的巨大落差，令相關部門此前的統計難以服眾。例如，2001年以來的全國土地變更調查數據顯示：2001年全國耕地面積約為19.14億畝，此后逐年減少；2001年全國建設用地約為4.66億畝，此后以每年新增500萬畝左右的規模上升。

既然2001年全國耕地面積就已經為19.14億畝，緣何一路遞減十余年，卻遞減出一個20.27億畝來？

誠然，技術的進步，比如衛星拍攝技術的普及，令“灰色”用地難以藏身，但即使如此，也難掩目前體制下管治成本過高的問題。

在中國，存在一種現象：收哪種稅，哪種稅的基數少；補貼哪個門類，哪個門類的基數多。

1996年，一調數據出爐之際，農業稅尚未取消，產糧大省黑龍江報到中央的耕地面積為1.3億畝。2004年，隨著糧食直補政策的出臺，黑龍江的耕地面積“暴漲”至1.7億畝。彼時，黑龍江省負責人曾與財政部有過“直接”交鋒，前者認為不該按照1.3億畝的面積直補，遂趕往財政部斡旋。時任財政部部長金人慶當場反擊：你還找我麻煩？財政部不找你麻煩就不錯了，算算你們省這些年欠了多少農業稅！

拉鋸之后，黑龍江享受糧食直補的基數被定格在了1.7億畝，但二調期間，這一數據又被“衛星遙感”為2億畝。

諾貝爾經濟學獎得主諾斯曾經論述過產權硬度與管治成本之間的關系。顯然，如果是硬度最高的私有產權，原本不會出現黑龍江省耕地面積這類的拉鋸戰。

問題是，故事還沒有完。在2億畝耕地數據出爐之后，黑龍江方面提出，考慮到該省多年來為保護耕地做出了巨大貢獻，是否提請中央考慮可以跨省置換一些建設用地指標？

這實在是令人進退維谷。即使在全國范圍內多統計出了2億畝耕地，我國人均也僅為1.52畝，尚不足世界平均水平（3.38畝）的一半。因此，中央不僅沒有動搖18億畝耕地紅線國策，還進一步將糧食安全置于2014年經濟工作的首要位置。按照這一邏輯，無疑應嚴控建設用地規模。

可是，改革開放35年來，中國已經成功地從一個農業國家轉型為工業大國，城鎮化率亦在一年前達到52.6%，換言之，已有超過一半的人口長期居住于城市。而且，伴隨著工業化和城市化的深入，城鎮化率在未來將達到75%以上，這將帶來巨大的建設用地需求，同時亦是人口不斷涌入的一線城市房價只漲不跌的根源。

關于建設用地，1998年后，基本維系了每年500萬畝左右合法用地和200萬畝左右灰色用地的格局。通常，土地指標在地級市這一級即已被瓜分完畢，但縣里的建設照樣搞得紅紅火火。由是，以小產權房為代表的、合理卻不合法的灰色用地層出不窮。4年之前，中房集團前董事長孟曉蘇即估算，全國小產權房面積高達66億平方米。而此番多出的8000多萬畝建設用地，亦有相當部分的灰色用地。

如果要保障城鎮化用地需求，同時平抑房價，沽取民心，無疑應該增加建設用地規模。

新一屆中央政府已經明確，城鎮化是中國經濟未來數十年間的火車頭。那么，耕地保護和建設用地需求之間，如何取舍？

十七屆三中全會回答了這一問題：農村與城市土地“同地、同權、同價”。可惜，金融危機如影隨形，這一改革未能落地。5年之后，十八屆三中全會出臺總體改革方案之時，土地改革再度浮出水面，農村經營性集體建設用地直接入市終成定局，同時，中央亦提出，慎重、穩妥推進農村宅基地用益物權和農民住房財產權的落實，這無疑為解決前述難題提供了一劑藥方。

長期以來，包括宅基地在內的農村集體建設用地存在著巨大的浪費。僅以宅基地為例，在村集體無償劃撥之后，幾乎家家戶戶多占宅基地。同時，在農村人口不斷遷往城市之后，繼續保留原有宅基地，已經沒有必要。允許宅基地“遷移”，也就是通過城鄉土地增減掛鉤、地票等方式變現，使土地資本化的路徑已然清晰。

土地資本化之路，既增加了農民的財產性收入，也有望讓地方政府頭疼多年的“進城成本”難題一舉解決。土地二調數據的變遷，折射著城鎮化的未來之路。