洛陽市農業轉移人口市民化有關問題分析

王麗花

一、洛陽市農業轉移人口市民化工作現狀

近年來，洛陽市在戶籍制度改革創新和推進基本公共服務均等化兩個方面做了積極的探索，農業轉移人口市民化工作取得一定的進展。

在戶籍制度改革方面，2008年以來，洛陽市先后通過實施放寬城鎮戶籍限制、在市區及偃師市實行城鄉一體化試點戶籍改革和新型農村社區“村改居”三項舉措，深化戶籍制度改革，共辦理農業人口轉入非農業人口18萬余人。

對未取得城鎮戶籍的農業轉移人口，洛陽市在就業創業扶持、加強社會保障等方面也進行了探索。

在就業方面，洛陽市將農業轉移人口納入就業創業扶持體系，全面實施城鄉一體化就業，創業享受與城市失業人員同等的優惠政策。在就業援助方面，將農村轉移勞動者中就業困難人員納入援助范圍。

在社會保障方面，養老保險和醫療保險制度實現城鄉全覆蓋。農業轉移人口在城鎮就業后，可隨用人單位參加城鎮職工社保保險；未就業的，可參加城鄉居民養老保險。醫療保險方面，參加職工醫療保險的對象沒有戶籍、地域限制。農村轉移勞動者在城鎮穩定就業的，由用人單位和職工按照規定共同繳納基本醫療保險費；無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加洛陽市職工基本醫療保險，不建個人賬戶。隨遷家屬可以參加城鎮居民醫療保險。

在住房保障方面，洛陽市現行的住房保障制度有廉租住房、經濟適用房、公共租賃住房制度和棚戶區改造制度。其中廉租、經濟適用房的對象限定為城市戶籍人口，2010年起開始實施的公共租賃住房制度不做戶籍限制。農業轉移人口未取得城鎮戶籍前，符合公租房規定的外來務工保障條件的，可申請公共租賃住房；在取得城市戶籍后，可對照廉租住房、經濟適用房和公共租賃住房規定的資格條件，申請相應的保障住房。

二、農業轉移人口市民化存在的主要問題和制約因素

（一）戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率，戶籍制度改革未能達到預期效果

1.戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率。統計資料顯示，多年來洛陽市戶籍人口城鎮化率一直遠低于常住人口城鎮化率，且二者之間的差距在逐年拉大（見下表）。

洛陽市戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率對比

年份（年） 常住人口城鎮化率（%） 戶籍人口城鎮化率（%） 差額（百分點）

2005 38.0 27.4 10.6

2008 42.6 28.8 13.8

2010 44.3 28.1 16.2

2011 46.1 28.5 17.6

2012 47.9 29.5 18.4

2005～2012年，在城鎮化率提高近10個百分點的同時，戶籍人口城鎮化率僅提高2.1個百分點。2012年年底，常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率相差18.4個百分點。

2.戶籍制度改革未能達到預期效果。一方面，面對放寬城鎮戶籍限制的改革，由于對非農就業沒有長期穩定的預期，導致很多符合現有農轉非戶籍政策的農村居民擔心轉為城鎮居民戶口后，在城鎮找不到相對穩定的工作，反而失去了原有的村社集體利益分配、責任田、宅基地、新農合等一些優惠和保障，所以農轉非的意愿不強，相反，近年來要求非轉農的人員不斷增加。另一方面，一元化的戶籍制度改革試點也未能達到預期效果，被迫暫停。洛陽市城市區及偃師市實施一元化戶口登記制度試點以來，由于附著在戶籍制度上的公共服務和福利制度并沒有發生實質改變，在住房保障、社會保險、低保認定等方面未能與原戶口性質脫鉤，存在差別待遇問題。

（二）城鄉公共服務存在較大差距，社會保障不平等

1.住房保障方面存在明顯差異。現行住房保障制度下，廉租房和經濟適用房保障制度將農業轉移人口排除在外，在未取得城市戶籍前，他們只可申請公共租賃住房。此外，盡管公共租賃住房保障沒有戶籍限制，但在申請資格條件上，對非戶籍人口的要求更嚴格。

2.社會養老和醫療保障方面存在明顯差異。醫療保險方面，與城鎮職工醫療保險計繳費年限不同，新型農村合作醫療為當年平衡，不計繳費年限。目前，農村轉移就業勞動者在城鎮就業后兩項醫療保險制度尚無法有效對接。

此外，雖然隨遷家屬已享受城鄉居民養老保險待遇，但水平偏低，轉為市民后基本生活得不到保障。

（三）資金緊缺，融資難度大

據權威部門測算，實現一個農民完全市民化，解決好包括住房、醫療、社會保障等方面的公共服務，需要投入10萬元左右。對洛陽市而言，資金缺口大，融資困難。

地方政府的融資能力不足。按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（〔2010〕19號）精神，財政部門不再具有政府融資職能，政府融資平臺融資難度也持續加大，建設資金緊張成為制約工程項目建設和推進農業轉移人口市民化工作的瓶頸。

現有征地制度補償標準低，土地補償款難以彌補市民化成本。包括宅基地在內的集體建設用地的流轉受限制，使農業轉移人口無法獲得土地及房產的增值收益，加上一般農業轉移勞動力收入較低，一般無力承擔家庭定居城市需要承擔的成本。

（四）相對而言，農業人口素質較低

2008年以來，洛陽市實施農村百萬勞動力轉移工程，全市年外出務工人員穩定在142萬人左右，其中經過培訓的不足28萬，并且大部分還只是經過一些簡單的引導性培訓，技能素質不高。較低的文化水平和職業技能決定了他們多集中在勞動密集型行業就業，報酬低，工作不穩定。

三、加快農業轉移人口市民化的對策及建議

（一）盡快完善戶籍制度改革配套政策

結合實際，盡快制定、完善、落實公廉租房制度、社會保障接續制度、農轉城資金保障制度、創業與微型企業扶持政策等戶籍制度改革配套政策，妥善解決城鄉制度對接中出現的問題。對農村居民整戶轉為城市居民的，允許其在一定時期內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，允許一定期限內保留農村社保等。

土地的處置方式及其補償形式是戶改政策能否真正實現預期目標的關鍵。要繼續深化土地制度改革，建立適宜農民工市民化的土地流轉機制，積極探索農業轉移人口依法處置承包地和宅基地的有效形式，注重增加農業轉移人口的財產性收益，使其從承包地、宅基地的流轉中獲益。

（二）加強農民技能培訓，提高農業轉移人口就業能力

建立由政府、用人單位和個人共同承擔的農民工培訓多元化投入機制。加強培訓體系建設，整合培訓資源，形成“政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與、公辦民辦共同發展”的多元培訓格局。開展農村勞動力轉移就業技能培訓專項工程，推廣校企合作，實施定單、定向培訓和勞務派遣培訓。對在崗農民工實施技能提升計劃，組織在崗農民工參加職業技能等級證書培訓，提高他們的就業能力。

（三）建立健全覆蓋農業轉移人口的社會保障制度

積極探索適合農業轉移人口的低收費、廣覆蓋、轉接方便的社會保障體系，切實維護農業轉移人口在流動就業過程中的社會保障權益，提高農業轉移人口參加城鎮社會保障的比例。積極探索和建立農村人口進城宅基地置換制度，探索以土地收益權換城鎮保障、就業崗位的新機制，完善城鄉低保和社會優撫制度的轉移、接續制度。健全社會救助制度，將符合條件的農業轉移人口納入城市最低生活保障范圍。

借鑒長沙市等外地經驗，實施被征地農民社會保障辦法，所有被征地農民全部實行貨幣安置，統一納入城鎮社會保障范圍。

（四）構建覆蓋農業轉移人口的城鎮保障性住房體系

繼續加大保障性住房建設力度，增加公共租賃住房供給，降低農業轉移人口申請公共租賃住房條件。將符合條件的農業轉移人口納入城鎮住房保障體系，通過廉租房、公租房、租賃補貼等多種形式改善居住條件。制定適合農業轉移人口特點的住房公積金繳存和使用辦法，將有穩定職業者納入住房公積金制度覆蓋范圍。探索宅基地換住房機制，對退出宅基地并符合住房保障房條件的農業轉移人口，優先提供保障性住房。

借鑒上海、寧波等地在農民工集中地區建造社會性“民工公寓”和企業“員工之家”的經驗，解決其住房困難問題。

（五）建立健全政府、企業和個人成本共擔機制

農業轉移人口市民化的成本應由政府、企業和個人共同承擔。公共成本由政府承擔，中央政府應以常住人口規模轉移支付，地方政府應承擔必需的城鎮基礎設施和公共服務的大部分成本；企業分擔職工就業培訓、社會保障和住房改善等部分成本；農業轉移人口個人承擔包括子女教育、自身培訓和參加各種保障需要個人承擔的費用。

財政部門積極籌措建設資金，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，提高政府融資平臺融資能力，財政采用“以獎代補”等方式，撬動更多的社會資金加入到項目建設行列中來，多渠道籌措資金，確保洛陽市基礎設施建設工程順利進行。作者單位：河南省洛陽市人民政府發展研究中心