農業轉移人口市民化與新型城鎮化的戰略對接

沈濱+趙蕾

內容摘要：本文在考察影響基本公共服務水平的供需兩方面因素的基礎上，運用2007-2011年省級面板數據實證分析了城鎮化進程對基本公共服務水平的影響。得出結果，城鎮化對基本公共服務水平的影響雖統計上顯著，但程度微乎其微。最后指出，傳統城鎮化模式已成為阻滯農業轉移人口市民化的重要因素，必須推進新型城鎮化戰略。本文為新型城鎮化推動城鎮內部基本公共服務均等化，實現農業轉移人口市民化提供了必要的政策參考。

關鍵詞：城鎮化 基本公共服務 均等化

城鎮化是農村人口轉化為城鎮人口的過程。我國城鎮新增人口主要由三部分組成：城鎮人口自然增長、農業人口轉移與城鄉行政區劃變更。反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住城鎮人口占總人口的比例。中國2012年城鎮化率達到52.57%，城鎮化已處于高速發展階段，由于城鎮人口出生率降低，人口機械增長成為決定因素，其核心人員是農業轉移人口與失地農民。其中，農業轉移人口被排除在城鎮基本公共服務制度之外，但被統計為常住人口。他們在基本公共服務方面與城鎮居民的差距較大，市民化狀況不容樂觀。按其市民化程度為40%推算，中國真實的城鎮化率只有42.2%，低于世界平均水平。未來需要市民化的農業轉移人口，既包括沒有完全實現市民化的存量人口，也包括未來新增人口。2013《城市藍皮書》預測，到2020年，需要市民化的農業轉移人口將達到3.0億。當前，農業轉移人口市民化已進入均享基本公共服務階段，實現其與新型城鎮化戰略對接的過程，實質上是新型城鎮化戰略推動城鎮基本公共服務全覆蓋的過程。

傳統城鎮化模式的負面效應

（一）“半城鎮化”

目前的基本公共服務制度與戶籍制度掛鉤，農業轉移人口沒有城市戶籍，大多數沒有真正轉變為城鎮居民，只是城鎮的“候鳥”，不能完全享受市民待遇，出現“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。

（二）“大城市病”

近年來，一些大城市規模無序擴張，而功能區集中在中心城區，導致中小城鎮吸納人口有限，農業人口向大城市集中，大城市人口壓力過大，資源環境承載能力已超過極限，“大城市病”凸顯。反之，小城鎮人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平，空間利用效率和基礎設施管理運營水平不高。這種情況下，大中小城市的基本公共服務供給能力均不足，阻礙了農業轉移人口市民化進程。

（三）“過度城鎮化”

一些中小城市缺乏大規模的支柱產業，基礎設施落后、管理運營水平不高，城鎮化出現“拉美化”陷阱，即過度城鎮化、有城無市、“新城變空城”。農民進城無法就業，大部分生活在貧民窟，變為“游民”而非市民。

（四）“房地產化”

城鎮化是一個很大的事權、一項高成本的改革，需要大量投入，即有財權和它相適應。而一直以來，地方政府財力與事權不匹配，財政壓力大，解決不了“錢從哪里來”的問題，不得不依賴土地財政，陷入“賣地財政陷阱”，“以地生財”。過高地價推高房價，城鎮化變成變相的“房地產化”。農業轉移人口的消費被過高房價和房租擠出，基本公共服務需求急劇膨脹，而政府提供難以及時到位，市民化進程減慢。

城鎮化進程對基本公共服務供給影響的實證分析

本文運用2007-2011年省級數據實證考察城鎮化對基本公共服務供給的影響。以人均基本公共服務支出（E）表示某省區的基本公共服務供給水平，包含教育（EE）、醫療衛生（HE）、社會保障和就業（SEE）等項目。此外，以教育、醫療衛生、社會保障和就業等單項人均支出為被解釋變量進行考察。除城鎮化率外，基本公共服務支出還受到人口結構、失業率等需求因素，及經濟發展水平、政府財力水平、政府服務支出偏好等供給因素的影響。由此建立回歸模型：

（1）

（2）

（3）

（4）

（5）

其中，U代表城鎮化率，其對基本公共服務支出的影響系數β1是本文重點考察的對象。其它影響需求的因素包括老齡化（65歲及以上人口占總人口比重A）、城鎮登記失業率（UR）、少年兒童撫養比（DR）；也包括城鎮化與上述各社會指標的交互項（U *A、U*UR、U*DR）。影響政府供給的因素包括人均GDP（GDPP）、地方政府稅收（T）、政府基本公共服務支出占一般預算支出的比重（SBE），如表1所示。

從R2看，模型擬合效果都非常理想。需求影響因素中，城鎮化率是唯一在各次回歸中均顯著的變量，但β1都較小，表明城鎮化雖對基本公共服務提供規模具有顯著的正向影響，但影響非常弱。影響政府提供能力的變量在5次回歸中都通過了顯著性檢驗，表明無論是總體還是單項基本公共服務提供，政府供給能力都對提供數量有著顯著的影響。

模型（1）：從β1看，城鎮化率每提升1%，人均總支出提高11.4%，以2012年52.6%的城鎮化率估算，完全實現基本公共服務均等化，支出規模提升幅度約為4.4倍，是一個相當大的增幅，需要根據財政承載力統籌安排城鎮化步驟。這也表明各地區間城鎮化進程的不同是導致基本公共服務提供水平不同的重要原因，印證了“新二元”結構導致的基本公共服務差別供給的存在。一方面，農業轉移人口與城鎮戶籍居民在基本公共服務方面的差別十分突出，城鎮內部“二元”結構成為當前限制我國基本公共服務實現均等化的主要原因；另一方面，消除城鎮內部基本公共服務非均等的努力，必然面臨基本公共服務需求急劇膨脹的挑戰，如何提高政府提供能力來消化新增需求，是實現城鎮內部基本公共服務均等化的前提。

模型（2）：城鎮化與各社會指標的交互項均不顯著，表明城鎮化進程沒有隨著這些指標比例的增加而顯著地影響基本公共服務提供規模。其內在的經濟涵義是：城鎮化進程中新增人口（主要為農業轉移人口）沒有普遍得到較好的基本公共服務。這在相當程度上印證了基本公共服務各領域均有待改進的現狀。endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫療衛生、社會保障支出的影響、失業率對人均就業支出的影響在統計上均不顯著，表明城鎮化進程中，這些指標比例的提高沒有對單項服務的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結論。

結論：城鎮化進程沒有顯著地帶來基本公共服務水平的提高，主要表現在農業轉移人口上（模型2），表明傳統城鎮化道路忽略了人的城鎮化，農業轉移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結構下的差異化基本公共服務分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經濟社會的和諧穩定協調發展，需要加以反思，制定推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略。

推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略

（一）建立統一的身份認證體系

要讓農業轉移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務體系。要做到這一點，必須通過現代信息技術建立統一的基于實名制的身份認證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農業轉移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務制度。

（二）大城市發展采取多中心組團式

大城市發展應采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調整。過去大城市發展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發展中心，周邊是居住區，如果在城市之外構建一個中心，建設城市新區，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調整產業結構。如隨著城市的不斷發展擴大，把制造業、重化工業逐步轉移出去，重點發展服務業等。國際經驗表明，“大城市病” 會隨著產業結構的調整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產轉移到小城鎮，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農民工在城鎮穩定就業

一方面，城鎮化必須通過發展產業來帶動農民工創業與就業，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鄉鎮集聚，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的建設用地，主要在縣域內用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革。另一方面，要引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，以創業促就業，推進一部分人就地城鎮化。要加大對農民工職業教育和技能培訓的投入力度，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

（四）構建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮化問題，提升農業轉移人口基本公共服務的主要手段，按照公共財政的內在邏輯和職能體現，構建一元化的公共財政，是破解城鎮內部二元結構，推動農業轉移人口市民化的重要支持。第一，構建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預算管理體系。第二，建立成本分攤機制，合理劃定中央和地方、企業和個人的責任，建立農業轉移人口市民化的專項轉移支付。第三，建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制。

參考文獻

1.安體富.完善公共財政制度 逐步實現公共服務均等化[J].財經問題研究，2007（7）

2.白景明.推進基本公共服務均等化須循序漸進[N].中國稅務報，2007-11-21

3.劉長久，周建波.我國城鄉基本公共服務均等化問題探析[J].理論月刊，2010（11）

4.王秀梅.提升小城鎮發展質量 積極穩妥推進城鎮化[J].北方經濟，2011（8）

5.谷彥芳.河北城鎮化發展現狀、成因及對策[J].合作經濟與科技，2011（8）

6.王楓云.馬克思主義城鄉關系理論 中國化的未來走向[J].經濟研究導刊，2011（11）

7.王偉同.城市化進程與城鄉基本公共服務均等化[J].財貿經濟，2009（2）endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫療衛生、社會保障支出的影響、失業率對人均就業支出的影響在統計上均不顯著，表明城鎮化進程中，這些指標比例的提高沒有對單項服務的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結論。

結論：城鎮化進程沒有顯著地帶來基本公共服務水平的提高，主要表現在農業轉移人口上（模型2），表明傳統城鎮化道路忽略了人的城鎮化，農業轉移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結構下的差異化基本公共服務分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經濟社會的和諧穩定協調發展，需要加以反思，制定推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略。

推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略

（一）建立統一的身份認證體系

要讓農業轉移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務體系。要做到這一點，必須通過現代信息技術建立統一的基于實名制的身份認證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農業轉移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務制度。

（二）大城市發展采取多中心組團式

大城市發展應采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調整。過去大城市發展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發展中心，周邊是居住區，如果在城市之外構建一個中心，建設城市新區，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調整產業結構。如隨著城市的不斷發展擴大，把制造業、重化工業逐步轉移出去，重點發展服務業等。國際經驗表明，“大城市病” 會隨著產業結構的調整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產轉移到小城鎮，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農民工在城鎮穩定就業

一方面，城鎮化必須通過發展產業來帶動農民工創業與就業，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鄉鎮集聚，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的建設用地，主要在縣域內用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革。另一方面，要引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，以創業促就業，推進一部分人就地城鎮化。要加大對農民工職業教育和技能培訓的投入力度，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

（四）構建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮化問題，提升農業轉移人口基本公共服務的主要手段，按照公共財政的內在邏輯和職能體現，構建一元化的公共財政，是破解城鎮內部二元結構，推動農業轉移人口市民化的重要支持。第一，構建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預算管理體系。第二，建立成本分攤機制，合理劃定中央和地方、企業和個人的責任，建立農業轉移人口市民化的專項轉移支付。第三，建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制。

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7.王偉同.城市化進程與城鄉基本公共服務均等化[J].財貿經濟，2009（2）endprint

模型（3）-（5）：少年兒童撫養比對人均教育支出的影響、人口老齡化對人均醫療衛生、社會保障支出的影響、失業率對人均就業支出的影響在統計上均不顯著，表明城鎮化進程中，這些指標比例的提高沒有對單項服務的提供水平帶來顯著影響，這在模型（1）中同樣得到了印證，也在一定程度上證明了模型（2）的結論。

結論：城鎮化進程沒有顯著地帶來基本公共服務水平的提高，主要表現在農業轉移人口上（模型2），表明傳統城鎮化道路忽略了人的城鎮化，農業轉移人口的待遇與市民差異甚大，形成了“新二元”結構下的差異化基本公共服務分配格局，阻礙了社會福利水平的提高，不利于中國經濟社會的和諧穩定協調發展，需要加以反思，制定推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略。

推動城鎮基本公共服務全覆蓋的新型城鎮化戰略

（一）建立統一的身份認證體系

要讓農業轉移人口享受到市民待遇，需要建立一個均等的基本公共服務體系。要做到這一點，必須通過現代信息技術建立統一的基于實名制的身份認證體系，補充戶籍制度，如市民卡。向工作并居住在城鎮半年以上的居民提供市民卡，確保擁有該卡的農業轉移人口與市民一樣，能夠在基本公共服務方面得到保障，剝離附著在戶籍制度上的不平等的基本公共服務制度。

（二）大城市發展采取多中心組團式

大城市發展應采取多中心組團式，以緩解“大城市病”，提高政府基本公共服務供給能力，可從以下幾個方面著手：第一，空間調整。過去大城市發展模式是“單中心，攤大餅”，城市是發展中心，周邊是居住區，如果在城市之外構建一個中心，建設城市新區，成為另一個組團，就能和單中心分開并形成互補。第二，調整產業結構。如隨著城市的不斷發展擴大，把制造業、重化工業逐步轉移出去，重點發展服務業等。國際經驗表明，“大城市病” 會隨著產業結構的調整得到緩解。第三，大城市和周邊城市采取分工合作的方式，如把零部件的生產轉移到小城鎮，緩解大城市人口密度過大、管理水平不高等問題。

（三）促進農民工在城鎮穩定就業

一方面，城鎮化必須通過發展產業來帶動農民工創業與就業，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鄉鎮集聚，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的建設用地，主要在縣域內用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革。另一方面，要引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，以創業促就業，推進一部分人就地城鎮化。要加大對農民工職業教育和技能培訓的投入力度，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

（四）構建一元化的公共財政

公共財政是政府處理城鎮化問題，提升農業轉移人口基本公共服務的主要手段，按照公共財政的內在邏輯和職能體現，構建一元化的公共財政，是破解城鎮內部二元結構，推動農業轉移人口市民化的重要支持。第一，構建符合公共財政要求和透明高配置基本公共資源需要的全口徑預算管理體系。第二，建立成本分攤機制，合理劃定中央和地方、企業和個人的責任，建立農業轉移人口市民化的專項轉移支付。第三，建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制。

參考文獻

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6.王楓云.馬克思主義城鄉關系理論 中國化的未來走向[J].經濟研究導刊，2011（11）

7.王偉同.城市化進程與城鄉基本公共服務均等化[J].財貿經濟，2009（2）endprint