一個省級開發區的聯辦困境

南焱

園區在靖江，管理權在江陰

2013年8月，是江蘇省省級開發區江陰—靖江工業園掛牌成立10周年。10年發展，成績不俗，2012年實現GDP 116億元，財政收入24億元，但園區在管理上也出現了體制不順的難題。合作如何繼續，已成為江陰、靖江兩市必須重新審視的問題。

園區在靖江，管理權主要在江陰

江陰與靖江的合作，緣起于江蘇試圖解決蘇南與蘇北經濟發展不均衡的決心。

2003年《江蘇統計年鑒》顯示，位于長江南岸的江陰市（縣級市，歸地級市無錫管轄）2002年人均GDP為35473元，而一江之隔的靖江市（縣級市，歸地級市泰州管轄）2002年人均GDP為12700元。靖江當地官員表示，江陰的機制好、資本強，但缺土地，而靖江在土地及勞動力方面具有優勢。

2003年，經江蘇省委、省政府決策拍板，江陰與靖江簽訂了合作建設江陰—靖江工業園區的協議。園區位于靖江市南側，總規劃面積45平方公里，首期啟動區面積8.6平方公里。雙方約定：10年內兩市均不從園區提取收益，10年后收益對半分成。

按照協議，負責江陰—靖江工業園區投資、建設、管理和招商的是園區管委會，系江陰市政府派出的正科級管理機構，園區黨委書記由江陰市副市長兼任。靖江市政府則在園區設立了正科級辦事處，負責園區范圍內征地拆遷、民政和計生等社會事務及開發建設協調工作。辦事處主任同時兼任園區管委會副主任。

辦事處：沒有話語權的煩惱

辦事處一位匿名人士對《中國經濟周刊》表示，他們主要就是協助管委會做好被征地拆遷的群眾工作。由于拆遷工作十分繁重，辦事處在原有編制31人的基礎上又增加了一倍的勞務派遣人員，目前辦事處已達60多人，但是工作壓力依然很大。這種壓力主要來自于辦事處在拆遷上沒有主導權。

上述匿名人士表示，由于拆遷補償中補償金額的主導權在管委會，辦事處沒有決定權，因而工作有時很被動，維穩的壓力也相當大。比如，征地拆遷中碰到“釘子戶”，可能在補償規定的基礎上，稍微增加一點金額就能解決，但由于在補償款上辦事處沒有話語權，須向園區管委會報告，征得同意后才能簽署協議，這樣往往就會錯失良機。他認為，如果辦事處對拆遷補償能一竿子插到底，實際工作就會減少許多麻煩。

據悉，隨著園區的不斷發展，征地拆遷工作一直較為繁重，有時一年涉及拆遷戶1000多戶，工作壓力很大，除了做好拆遷補償的思想動員工作之外，維穩任務也十分艱巨，村民上訪首先就找辦事處。

對此，江陰—靖江工業園區管委會黨政辦主任梁金華認為，這種兩地合作的模式在其他開發區也都存在，并不是他們所獨創的形式。

管理權調整的各種嘗試

來自園區及辦事處自身的管理體制也并不順暢。

據媒體報道，由于管理體制不順，江陰—靖江工業園區管理機構經歷過兩次大的調整。一是在2003、2004年前后，初步確定省直管部分權限的機制；二是在2006、2007年前后，采取委托授權的方式，將涉及到兩市的一些管理權力交由園區管理。

2006年，江蘇省發改委在調研之后曾經提出“整體委托給江陰管理”的建議，即由江陰全面實施園區內的屬地管理事務。此事即便靖江方面許可，在操作層面也還存在不同行政層級的管轄權以及各種權力能否異地行使等問題。有學者建議，江蘇省應在省級層面為“江陰—靖江工業園區”立法，這樣可以長效。

靖江相關官員此前在接受媒體采訪時曾表示，江陰—靖江工業園要在制度層面有所突破，“模式的再創新及形成具體的規范，可讓江陰與靖江以一種新的思維打量園區。”

此外，辦事處自身也存在問題。辦事處雖是靖江市政府的派出機構，但人員的人事關系全部在靖江經濟技術開發區，工資也是由靖江經濟技術開發區發放。對辦事處的工作考核也分兩部分，市政府負責全面工作考核，開發區負責精神文明建設等工作的考核。

專家認為，這種管理模式，在全國其他開發區中是鮮見的。通常情況下，辦事處應由政府直接管理。負責社會事務的組織協調則由開發區管委會社會發展局管理，但在江陰—靖江工業園區管委會里卻沒有這樣的機構。

事實上，在部分權限省直管之后，園區在某種意義上也可視為與江陰、靖江的并列單位。管理體制如何創新，已然關系到園區下一步的發展。

在等待省里的明確指示

2013年12月，靖江當地媒體曾刊發一篇名為《靖江海關正式接管江陰—靖江工業園區內海關業務》的報道。該報道稱，“過去，江陰—靖江工業園區內海關業務由江陰海關監管……日前，靖江海關正式接管江陰—靖江工業園區內海關業務，完成與江陰海關的業務交接。截至目前，江陰—靖江工業園區長江岸線海事、邊檢、出入境檢驗檢疫、海關等聯檢業務已先后完成交接，四大口岸查驗機構全部實現‘本土化’管理。”

目前，園區的管理機構是：江陰市政府在園區設立了管委會，下設黨政辦公室、經濟發展局、財政審計局、國土規劃建設局、招商局；靖江除設立辦事處外，還有國土、規劃、建設、財政審計、公安、消防、港口管理等分支機構派駐；工商、地稅由省屬直管；環保由泰州環保局負責；質監由無錫分管。此外，還設立了海關、海事等機構。

海關本屬于垂直領導體制，即便如此，這是否表明，靖江方面也有意開始對園區現有的管理體制尋求突破？

據悉，兩市政府已經對今后如何管理進行了溝通，但截至發稿時止，據園區辦事處匿名人士透露，對園區下一步，江蘇省委省政府尚未有明確指示，兩市還在等待。