美國總統如何發動戰爭？

趙靈敏

事實上，自美國立國以來，發動的戰爭不下百場，真正由國會宣戰的只有5次。而奧巴馬此次主動向國會尋求授權攻打敘利亞，等于是自我設限和削權

奧巴馬的風險

目前紛紛擾擾的敘利亞危機，其導火索是2013年8月21日發生在首都大馬士革郊區的化學武器襲擊事件。事實上，自2011年1月敘利亞內戰爆發以來，類似事情不是第一次發生。去年3月19日，在第二大城市阿勒頗也發生了疑似化武襲擊事件。兩次的區別只在于：上一次使用的物質是磷，造成上百人死亡；這次則是沙林毒氣，死亡人數達到1300人。

或許是因為沙林毒氣的大規模殺傷性質，再加上上千人的死亡數字實在駭人聽聞，白宮在沉寂幾天后，突然于2013年8月30日由國務卿克里發表強硬聲明，認定事件是敘利亞政府軍所為。就在全世界都認為美國馬上就要對敘利亞動武時，8月31日，奧巴馬由副總統拜登陪同，在白宮玫瑰園鄭重宣布要等待9月9日國會復會后進行授權才會采取行動。

盡管奧巴馬擺出了一副尊重國會的姿態，但人人都明白，他不過是因為自信不足，要通過國會的背書來逃避政治責任罷了。因為如果奧巴馬真有誠意尋求授權，大可一早向國會提出；而且，就在三年前的2011年3月19日，奧巴馬政府曾在未獲國會批準的情況下介入利比亞戰事。

然而，奧巴馬面臨騎虎難下的局面：便得到了授權，有限的打擊能否壓服巴沙爾政權也是問題。去年9月6日，在G20的記者招待會上，記者問奧巴馬如果這次懲罰后阿薩德政府軍力未受損，再過一陣子又使用化學武器怎么辦？奧巴馬無言以對。而據《華盛頓郵報》同一天透露，在最近的一周里，五角大樓制定的敘利亞行動計劃已被修改50次。許多軍事專家覺得，白宮對軍事行動指揮思想混亂，心中無數。

誰來宣戰？

由于奧巴馬把宣戰的皮球踢給了國會，引發了到底是總統還是國會才有權宣戰的疑問。

而美國總統宣戰是否要經國會一直是有爭議的，憲法本身的規定也并不十分明確。美國憲法第1條第2款規定：“總統是合眾國陸海軍總司令”，總統有權委任軍官、統率和指揮武裝力量；但憲法第1條第8款同時又規定：“國會具有下列權力：……籌劃合眾國國防……宣戰……建立陸軍并提供給養……裝備海軍并維持補給……制定統轄陸、海軍的條例。”美國憲法的這種結構性安排體現了美國制憲者所尊崇的權力制衡原則，但由于其中的規定語焉不詳又相互矛盾，也為美國總統與國會之間的長期爭吵埋下了伏筆。

美國立國不久就走上了對外擴張的道路，而伴隨著一次次的對外征伐，身為三軍統帥的總統的戰爭權不斷得以膨脹。事實上，自美國立國以來，發動的戰爭不下百場，真正由國會宣戰的只有5次：1812年的美英戰爭、1846年對墨西哥的戰爭、1898年對西班牙的戰爭、1917年參加第一次世界大戰，以及1941年對日宣戰。

1846年，美國第11任總統詹姆斯·波爾克發動和墨西哥之間的戰爭并把得克薩斯并入了美國，在造成既成事實后才由國會通過了宣戰法案。這就在美國歷史上開了這樣一個先例：總統挑起戰爭而國會予以承認。慢慢地，這成了慣例。

二戰以后，為了遏制共產主義，在東西方冷戰的大背景下，總統幾乎擁有了隨意發動戰爭的權力，歷次軍事行動都沒有經過國會的授權。以越戰為例，1964年8月4日，美國驅逐艦聲稱在東京灣受到北越巡邏快艇的兩次攻擊，幾小時后，林登·約翰遜總統就下令美國空軍對北越進行空襲。8月7日，美國國會才通過了《東京灣決議》，準許作為軍隊總司令的總統采取一切必要手段，擊退針對美國軍隊的襲擊，以避免進一步的侵略。顯然，到了這一階段，國會的授權已經變成了對總統已經發動的戰爭的背書，其原本應該具有的制衡作用已經蕩然無存。

但很快，美國陷入了越戰泥沼，進退兩難。在這種情況下，國會的態度轉趨強硬。1973年11月7日，國會通過了限制總統戰爭權力的《戰爭權力決議案》，規定只有在國會宣戰、專門立法授權和美國本土、屬地、美國武裝力量遭到攻擊及援救處于危險之中的國外美國公民時，總統才可以把美國武裝力量投入戰斗；國會還可以隨時通過一項不經總統簽署即可生效的決議案，以終止美國軍隊的軍事行動；要求總統盡可能在派軍隊到國外作戰以前同國會協商，等等。

但是，歷任總統從來沒有承認《戰爭權力決議案》的合法性，當時的總統尼克松還進行了否決。此后，歷屆總統常以國家或國際安全處于緊急狀態時總統有權動員軍隊為借口，向海外派兵并采取戰爭行動。如里根總統1986年轟炸利比亞、老布什1989年出兵巴拿馬、克林頓1992年出兵索馬里、克林頓1995年介入波斯尼亞、克林頓1999年打科索沃等，沒有一樁事先告知國會或請求國會同意，國會只是在事后被迫接受既成事實。就連得過諾貝爾和平獎的奧巴馬，也打破不發動戰爭的愿景，下令美軍參與對利比亞的軍事行動。

而奧巴馬此次主動向國會尋求授權，等于是自我設限和削權，這意味著總統和國會在戰爭權上的博弈暫時出現了有利于后者的變化。

借口是什么？

顯然，在現實層面，總統在發動戰爭上擁有更大的權力和主動性。但戰爭終歸要師出有名，要攻打對方，總需要一個堂而皇之的借口，以此獲得國內和國際輿論的支持。而這種借口，很多時候是“欲加之罪，何患無辭”。如果美國要打你，借口并不難找；加上美國在國際輿論上的主導地位，對目標國的“罪行”進行大肆報道并不是難事。

1898年2月15日晚上，在西班牙殖民地古巴的哈瓦那港，美國“緬因號”軍艦突然爆炸，美國官方立即斷定，這起爆炸事件是西班牙人干的，并以此為借口發動美西戰爭，奪取了波多黎各、關島和菲律賓。而事后查明，“緬因號”的爆炸是船上的煤堆自燃引起的。

近年來，“國內獨裁”、“人道主義災難”、“大規模殺傷性武器”、“勾結恐怖分子”等等都可以成為美國發動戰爭的理由。2003年的伊拉克戰爭也是如此。迄今為止的10年里，美國一直未能找到大規模殺傷性武器和薩達姆政權串通恐怖分子的確鑿證據。也就是說，10年前那場戰爭的借口是不折不扣的謊言。這場戰爭不僅讓美國付出了巨大的經濟和生命代價，還讓美國的國際信譽和國家形象遭受重創。

因此，對于迫在眉睫的敘利亞戰爭，奧巴馬的最大風險不是獲得國會授權，而是拿出確鑿的證據證明敘利亞政府是肇事者。否則，證據的不充分會成為這場戰爭最大的政治和道德風險，后患無窮。

（摘自《南方人物周刊》）