校園安全的立法保障研究

李繼剛+李學蓮

當前，我國校園安全事故頻繁發生，對學生、家長、學校甚至我國整個教育事業產生了不利影響。發達國家普遍采用立法方式保障校園安全，規范校園事故的處理。借鑒發達國家的經驗，我國應盡快制定《校園安全法》，立法時要注意增強立法的可操作性，協調好學校管理權與學生權利的關系等問題。

校園安全 立法 保障 借鑒

長期以來在大多數人的眼中，校園是個遠離危險和威脅的天堂，眾多學生家長也普遍認為把孩子送進學校對孩子來說是一個最安全的舉措。然而，近年來發生的諸多學校安全事故卻逐步把人們的這種認識給徹底打破。調查顯示，我國中小學生因相互嬉鬧、運動等過失以及校園暴力、自殺、食物中毒、建筑物倒塌等意外死亡的，平均每天有40多人[1]；另外，我國每年還有近50萬左右的青少年學生因為各種類型的意外傷害而致傷、致殘。這些傷害事件給其家長帶來難以承受的不幸和痛苦，伴隨而來的巨額賠償也使得學校背上沉重的經濟負擔，使得學校正常的教育教學秩序受到沖擊，進而從根本上危及到了我國教育改革和發展的順利進行。西方發達國家針對校園安全問題在實踐中普遍采取專門立法的方式來切實保障學校的安全，如何借鑒發達國家的經驗，在充分吸收的基礎上針對我國實際情況建構具有中國特色的校園安全立法，這已成為立法機關、教育行政主管部門及理論界亟待解決的問題。

一、現狀與弊癥：對我國現有校園安全立法的分析

1.缺少居于主導地位的核心規范，已有立法層級體系不健全

一般來說，一個完善的立法體系要求從最高層面的母法到一系列相關子法、從規范實體權利的實體法到規范具體程序的程序法、從中央國家機關立法到各地方性法規規章等要形成一個完整的法律系統。但是，當我們考查我國當前的校園安全立法時會發現，從中央層面的法律、法規到各地的地方性法規、地方性規章都存在諸多問題。

首先，在最高國家權力機關制定的法律層面上，我國目前還沒有關于校園安全方面的專門立法，校園安全方面的法律規范主要散見于《未成年人保護法》、《義務教育法》、《侵權責任法》等。在這些立法中，《義務教育法》和《未成年人保護法》中有關校園安全的內容基本屬于典型的號召式、宣示性的內容，其中少有條款直接規定相關部門的具體權利、義務，因此，其在實際運行過程中的法律效果非常有限；而《侵權責任法》第三十八、三十九、四十條雖然直接明確規定了學校安全事項，但其內容卻主要是從歸責原則上明確了校園侵權案件的舉證責任，而不是立足于如何去預防、規制學校的安全事故及相關行為，因此，就最高權力機關的立法方面來看，我國的校園安全立法顯然還不完善。

其次，從最高國家行政機關的立法來看，我國目前還缺少國務院制定的有關校園安全的行政法規，導致在校園安全立法方面行政法規層面出現了層級斷代。盡管教育部在其制定的部分部門規章（如《中小學幼兒園安全管理辦法》、《學生傷害事故處理辦法》）中涉及了學校安全的一些內容，但由于缺少上位法的指導規范加上立法主體的不統一，導致這些部門規章總體上存在著內容交叉與重復、條文籠統與粗略、效力等級低實際操作性不強等不足。

再次，由于中央立法的缺位，各地為了更好地應對日益嚴峻的校園安全狀況，享有立法權的各地方開始紛紛主動立法。如遼寧省、云南省、寧波市、深圳市等省市的人大或政府均通過制定地方性法規或地方性規章的方式來規范學校安全管理，但由于缺少上位法的統領，再加上地方立法固有的從屬性、區域性限制，導致各地制定的地方性規范在立法質量上參差不齊，在適用范圍、歸責原則等方面也都呈現出較大的地方性，缺乏在全國推廣的條件。

總之，目前我國有關學校安全的立法存在著缺少全國層面的專門法律、行政法規，現有的地方性立法存在效力較低、內容矛盾等明顯弊端，這些問題的存在對于我國構建校園安全保障機制造成制度性的短板，需要立法機關盡快予以完善。

2.現有的法律規范在結構上存在著嚴重的非完整性

法律規范是“能夠相對獨立地發揮法律調整功能的最小單元”，是通過法律條文表達的，由條件假設和后果歸結兩項要素構成的具有嚴密邏輯結構的行為規則[2]。邏輯結構完整、合理的法律規范是法律能夠實際發揮作用的有效保障。就我國目前有關校園安全的法律規范來看，其均不同程度地存在著結構不完整性的缺陷。許多法律條文在表述上僅為宣示性、號召性的內容，并不具有規范意義上的法律后果，這種缺失法律后果的法律條文在實際執行中對相關的義務主體基本沒有約束效力，其最終的結果必將是無法發揮規范的實質效力。由于法律規范中缺少了法律責任的內容使相關行為的義務主體對于其違法的不作為行為無須承擔任何法律責任，違法的成本為“零”，導致法律所追求的“應然”的有效性難以轉化為其“實然”的有效性，立法追求的目標將最終落空。此類缺陷在各地的地方性立法中甚至更為普遍。

3.現有法律、法規在立法的目的定位與邏輯起點方面存在著明顯的不統一

一般來說，立法者在制定一部法律之前首先要確定其立法目的與邏輯起點，這將在很大程度上關系到立法的性質和文本內容的設計。立法的目的定位與邏輯起點不同，將導致最終制定的法律在立法內容、責任主體、責任承擔原則、承擔方式等方面出現較大的差異。就我國現有立法來看，其中關于校園安全的立法主要有兩類：一類屬于民事法律的范疇，在內容上偏重于對法律責任歸屬原則與權利救濟的界定，屬于《侵權責任法》的下位法和特別法，如教育部2002年制定實施的《學生傷害事故處理辦法》、上海市人大常務委員會2011年通過修改后的《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》。這類法規、規章在立法目的上主要是進一步細化學生傷害事故中各方主體的責任分擔原則、承擔方式、處理程序以實現對被傷害學生的合理的、最大化的權利救濟。另一類屬于行政法的范疇，在內容上偏重于對管理規則和義務承擔的界定，如2006年教育部等十部委制定的《中小學幼兒園安全管理辦法》、杭州市人大常務委員會2002年通過的《杭州市中小學校學生傷害事故處理條例》。這類法規、規章基于維護校園安全的邏輯起點，在內容設計上重點在于加強校園安全管理，保障校園安全和正常的校園教學秩序。前者屬于主觀的權利救濟法，而后者屬于客觀的管理規則。由于立法的目的定位與邏輯起點方面存在著明顯的不統一，導致規范性文件的名稱與文本實質內容存在著非一致性，甚至出現不同地方的地方性法規、規章在名稱上幾乎完全相同而在內容和結構上卻存在著較大差異的情況。這一現象的存在使我國現有的校園安全立法在內容上錯綜復雜、相互交織，不利于國家立法的協調統一，也容易導致執法機關在執法中不知所從，不利于執法機關的實際執法活動。

二、考察與借鑒：發達國家校園安全立法的經驗

1.美國

美國是最早開始注意對校園安全進行研究的國家，從美國多年來校園安全發展的狀況來看，我們可以清晰地看到自上世紀90年代中期開始，美國的校園安全情況開始逐步完善，這在很大程度上得益于美國制定了完善的學校安全法律法規及相關政策法規的有效執行。

（1）堅持依法治校，重視校園安全立法。美國歷屆政府一直把建設安全校園作為國家教育的重要戰略目標之一，特別是從20世紀90年代以來美國國會、政府通過頒布一系列的學校安全立法來加強對學校安全的治理。1990年美國國會通過了《校園安全法》（CleryAct）[3]。該法對學校在校園安全方面進行了詳細的規范，還將校園警察制度通過立法的方式正式予以確認。除了聯邦立法外，為了更有針對性地加強校園安全，美國一些州也頒布了自己的法律、法規。比如，紐約州就頒布了《校園禁槍法令》、《拯救計劃》等校園安全法案。

（2）通過立法實現校園安全的綜合治理。為了給學校提供有針對性的減少校園暴力的具體操作步驟，美國教育部于2000年制定了《保護我們的孩子：行動指南》。指南強調了要通過三個層次來預防校園暴力的發生，即預防、針對性早期干預、個別強化服務。2005年美國司法部資助了《整合執法為學校安全：密爾沃基倡議》[4]，該倡議呼吁學校要加強同學校安全組織之間的協作與溝通，并應當做好規劃和制定學校安全方面的政策以及實施的戰略。此外，該倡議還給出了許多詳細而具體的可行性措施，如：盡量減少或避免將學校大門面向廣闊道路；在學校周邊增加警力，增強巡邏力度；針對學校周邊地區的具體問題進行專項治理，尤其是針對幫派活動等。

2.英國

（1）通過立法明確校園安全事故責任。英國早在1974年《職業健康和安全法案》中就通過立法對校園健康與安全責任做了規定，該法案中基于“誰產生風險，誰管理”的原則，明確規定教育雇主負有主要義務。此后，英國在1999年頒布實施的《職業健康安全管理條例》進一步明確了教育雇員在確保學校安全方面應負的義務。除此之外，英國在20世紀80、90年代還相繼頒布實施了《健康安全（急救）條例》、《環境保護法》和《校園藥品管理》等法律法規，詳細規定了校園可能的突發安全事件如食物中毒、大面積環境污染等事項的責任。

（2）校園安全立法中重視安全事故的事前預防工作。在校園安全事故的防范中，英國向來極為重視預防工作的作用并通過立法使預防工作制度化、規范化。通常來說，預防工作包括預期、評估、預防和準備等步驟。如根據英國于1999年頒布實施的《職業健康安全管理條例》，教育雇主必須對學校組織的所有活動的風險進行評估，并把防范這些風險的具體措施告訴員工以備員工能在風險發生時正確應對。教育雇主對校園環境及學校活動中潛在的風險的評估能最大限度地減少意外事故發生的幾率，將學校內潛在的風險降到最低。

3.日本

日本早在20世紀50年代末就開始對學校安全問題進行研究，不僅如此，日本對學校的安全問題在立法上也給與了充分的重視，這可以從日本現行的很多立法中體現出來，如日本的《憲法》、《教育基本法》、《學校教育法》、《學校保健法》等法律中均對學校安全問題做出了相應的規定。特別是2003年日本出臺的《學校安全法》更進一步體現了日本各級政府對于學校特別是中小學校安全建設的重視力度。到目前為止，僅有關處理學生人身傷害事故的法律、法規在日本就有30余部之多，基本形成了以《學校安全法》、《教育基本法》、《學校保健法》、《日本體育及學校保健中心法施行令》等為主的一整套極其完備的校園安全法律體系。除了中央立法之外，日本各地區還在不違背中央立法的基礎上根據各地的實際情況制定了數量眾多的靈活的地方性法規作為中央立法的補充，如東京地區就結合本地特點制定了《報告處理傷害事故綱要》、《學校防災指南》等地方性法規。另外，日本各學校也在總結經驗的基礎上形成了一套處理和防范學生人身傷害事故的行之有效的規章制度。至此，在校園安全立法方面，日本已形成了一套上至國家的法律、法規，再至地方有關機關的地方法規，下至學校的規章制度，效力上高低錯落、內容上相互銜接的完備而具體的法規體系，為校園安全事故的正確和有效預防、處理、法律責任追究提供了充分的法律依據[5]。

三、反思與超越：完善我國校園安全的立法保障

如何在借鑒發達國家立法經驗的基礎上，針對我國當前校園安全的實際狀況建構具有我國特色的校園安全立法，確保校園安全，是我國立法機關、教育行政主管部門及理論界亟待探討解決的問題。

1.制定《校園安全法》，逐步形成完備的校園安全法律體系

如前所述，由于保障校園安全是個復雜的系統工程需要多個部門共同努力，因此，美國、日本等發達國家普遍采取綜合的《校園安全法》與其他專門法律法規相互配合的方式來共同推進校園安全工作。反觀我國校園安全立法我們會發現由于缺少居于主導核心地位的《校園安全法》，導致目前校園安全領域內的立法并未真正形成一個內部嚴謹、一致、互為呼應的完整系統，存在著立法層級體系不健全、立法質量上參差不齊、形散神也散的弊端，因此，及時制定專門的《校園安全法》來整合目前分散、零亂的立法現狀，是實現校園安全立法系統化、體系化的當務之急。

由于學校安全涉及事項范圍眾多，與之相關的管理部門、管理環節也非常復雜，這就決定了在制定《校園安全法》上我們不能采用單一的、邊界極為清晰的立法模式來應對學校安全這個多元的問題。因此，在《校園安全法》的立法過程中立法者必須協調好該法作為基準法與《未成年人保護法》、《義務教育法》、《侵權責任法》等其他相關立法之間的關系，并注意保持《校園安全法》與作為下位法的行政法規、地方性法規、規章等內容的統一，并為下位法留有適度空間。在《校園安全法》以專門立法的方式作出規定的基礎上，各地方人大和地方政府要根據各地不同的情況進一步通過頒布地方性立法的形式，進行立法內容的細化和補充，以完善相關的規范體系，進而形成一個以《校園安全法》為主體的法律體系。在這一法律體系中，既有從《校園安全法》到國務院的行政法規直至地方性法規、規章的縱向上的層次結構，以適應不同地區不同發展水平的客觀要求，又有《未成年人保護法》、《義務教育法》、《侵權責任法》這些與《校園安全法》相聯系的橫向結構，再加上國務院及其各部委適時出臺的行政法規、部委規章，這樣便形成了既自成系統又不脫離其他法律的一套嚴密、完整、協調、統一的《校園安全法》法律規范體系。

2.增強立法的可操作性

立法的可操作性就是要求《校園安全法》對學校安全所涉及到的實際問題（如安全事故責任人；承擔責任的原則、范圍；違反規定的法律后果等）應做出明確具體的規定，以此來促進相關問題的妥善解決，而非純粹的理論羅列和宣傳說教。如前所述，我國當前涉及校園安全的多數法律、法規在具體條文上都帶有“號召”、“鼓勵”之意，缺乏強制性以及具體法律責任和懲罰性措施，使這些法律法規在實施中變成名副其實的“軟法”或“宣傳資料”，在這些行政規范性文件中都沒有任何關于違反規定后責任人及責任承擔方式的規定，類似這樣的一些規定必然帶來實際操作和監督上的困難。因此，在制定《校園安全法》時應當盡量克服此類立法的弊端，立法中應當對《校園安全法》的具體責任主體、承擔方式、實施部門、監督機關等實際問題做出明確規定，對不能履行職責的部門或個人的處罰或處分機關、處罰方式、救濟手段等進行明確的約定，只有這樣，才能使法律規定的內容得到真正的落實，才能發揮其應有的作用。

3.協調好學校管理權與學生權利的關系

在校園安全立法的過程中必然會涉及到如何協調好學校管理權和學生權利之間的矛盾這一問題。如果學校忽視自己管理權的行使，必然會增加校園安全事故發生的可能性，最終危及學生的健康安全；反之，如果學校管理權的行使超越必要的限度，則可能會侵害學生的私人權利，這顯然也將對學生的健康成長產生不利的影響。

傳統法學理論認為，“公民權利與國家權力必須嚴格界分，這種界分是實現憲政和法治的基本前提”[6]，對于公權力來說“法無明確授權即禁止”，而對于公民私權利來說則是“法無禁止即自由”。人身權作為我國憲法所保護的一種消極的私權利，其權利的實現只需要公權力的消極不作為即可。因此，在學校管理過程中，一般情況下只需學校消極的不作為即能使學生私人權利得以實現，這可以作為學校管理權與學生人身權的一個平衡點。但是，當發生校園安全事件時，特別是發生突發性、群體性校園安全危機事件時，法律法規應當允許學校為了更好地應對危機適度擴張其管理權，與此相對學生人身權利必然會受到適度的限制，此時，學校、教育主管部門、相關行政機關的行政優益權較之學生私人權益將被優先考慮，而這樣做恰恰是為了更好地保護學生的人身權利。盡管此時學校管理權將會適度擴張，立法者也應注意對學生基本權益的維護，防止學校借校園安全之名行干預學生人身權利之實，如應當向學生說明充分的理由并保障學生的知情權、申辯權、對質權，并允許學生對于學校等部門不當的侵權行為通過行政復議、行政訴訟等方式尋求法律救濟。

參考文獻

[1] 小學生課間爬樹摔死家長抬尸體堵校門索賠.http：//www.southcn.com/news/community/shzt/pmse/adc/200505240352.htm

[2] 孫笑俠.法理學導論.北京：高等教育出版社，2004.

[3] CleryAct.http：//en.wikipedia.org/wiki/Clery_Act，2010-11-10.

[4] Integration of Law Enforcement into School Safety：The MilwaukeeInitiative.www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/209266.pdf，2010

-09-12.

[5] 李紅雁.關于制定《校園安全法》的若干思考.湖南師范大學，2002.

[6] 程燎原.從法制到法治.北京：法律出版社，1999.