環保資金的排污權信貸籌集方式及其發展問題探討

曹萬鵬

摘要：環境污染正成為掣肘我國經濟發展和社會進步的重要因素，巨大的資金缺口嚴重制約了我國低排放生產模式改造的步伐，為提供節能減排資金支持，排污權綠色信貸金融創新應運而生。明確排污權的法律地位并全面落實推廣，嚴控無證排污和偷排行為，提高排污權數量核算和發放的科學性，確保與排污量嚴格對應的排污權存量及其交易市場通暢，才能從根本上拓寬排污權信貸的發展道路，并能真正發揮出緩解環保資金壓力的功能。

關鍵詞：排污權；綠色信貸；質押貸款；環境治理；節能減排；環保資金；中小企業；金融創新

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）01-0098-05

當前我國嚴重的環境問題帶來了巨額環境污染損失、生態破壞損失和引致性的生命健康損失。數據顯示，全國2004年因環境污染造成的經濟損失為5 118億元，占當年GDP的3.5%，2006年這一損失為6 900億元，約相當于當時中國GDP的5.8%，2008年環境污染損失達到8 947.6億元，2009年更是達到9 700億，環境污染和生態破壞損失合計達到13 916.2億元，約占當年GDP的3.8%。按照全國政協人口資源環境委員會副主任王玉慶2012年3月回答記者的說法，2011年折算的環境污染損失可能達到2.35萬億元至2.82萬億元。為了應對巨額環境損失，我國環保投資連年持續快速增長，2010年環保投資總額達到6 654.2億元，占到當年GDP的1.67%（見表1）。但與環境損失相比，環保資金仍是捉襟見肘。從表1數據可以看出，我國歷年環保資金尚不足以彌補當年的環境污染損失，在假定環保資金全部用于彌補當年的環境污染損失，不考慮治理污染、恢復生態等環境整飭支出和改進生產工藝和生產設備、促進節能減排的支出情況下，尚有1倍以上的差距，與應當支付的全部項目相比，環保資金的缺口率可想而知。

一、環保資金的結構問題及其排污權信貸籌資方式的發展

（一）環保資金用途多元，企業減排升級資金極度缺乏

多年以來我國環保資金的使用方向是按照城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資等類型來統計的。其中，建設項目“三同時”環保投資是企業排放準入的基本投資，工業污染源治理投資是生產過程中以強化減排為特點的追加投入，二者與企業的減排關系較為密切。

表2的數據資料顯示，我國為數不多的環保資金投入中，工業污染源治理投資和建設項目“三同時”環保投資的常年投入量是占比較少的，多數年份二者相加大體才能占到50%的份額。與此同時，我國大批生產型企業生產設備和生產工藝環保指標陳舊落后，除塵、脫硫、脫銷、污水處理、廢碴處理、重金屬和毒害物質處理設施設備嚴重缺乏，煙氣直排、污水直排、廢渣直排、重金屬和有毒有害物質直排現象突出。即使在環保管理最為規范的大型企業煙氣排放中，截至2012年底，全國仍有72%的現役火電機組尚未安裝煙氣脫硝設備，煙氣脫硫機組大部分需要進行技術升級改造，全國60%鋼鐵燒結機還沒有上脫硫技術，已經安裝脫硫設施的脫硫效果仍不理想，平均脫硫效果僅為38.6%，2012年與2010年相比，脫硫效果還低了近10個百分點，脫硝技術基本還沒有起步。對非集中排放和中小企業而言，由于專門減排設備的功效損失、產能浪費和高成本問題，脫硫脫硝設備投入量非常少。目前，我國重點大中型鋼鐵企業噸鋼節能環保投入僅為25.21元，特別是部分歷史落后產能未能淘汰，環保設施技術改造資金投入困難更大。

（二）完善環保資金來源渠道，強化企業投資和金融支持

我國環保資金的來源主要有三個渠道：政府投資、國內政策性銀行、國際金融機構貸款以及企業投資。目前我國環保資金主要依靠中央和地方政府的各種投入，銀行貸款和企業投資僅是偶然性項目性局部性的投入，而且銀行貸款也主要是國家政策性銀行專項項目貸款和國際金融機構專項項目貸款，缺乏商業銀行常規性環保貸款。

在環境問題異常嚴重、環保資金缺口巨大的情況下，單純依靠政府提供資金顯然行不通。第一，政府支出應主要指向公共性事項，在環保領域應主要用于業已形成的責任難以界定的歷史累積性生態破壞和環境污染的治理，在這些公共性環境問題尚不足以解決的情況下，應把企業的環境責任盡量還給企業；第二，企業進行環保準入型產業升級和設備改造是企業基本的市場義務，是環保規則下的基本市場競爭行為，政府過多介入往往是擾亂環保升級秩序，很可能保護弱者，打擊強者，最終影響經濟發展；第三，出于戰略總體部署考慮，政府宜在政策上給與生產方式轉型企業以引導，而不是直接經濟投入。換句話說，要從根本上消減污染排放和生態破壞，必須讓企業擔起環保的基本擔子，真正落實“污染者付費”“誰污染誰治理”的國際性環保原則。

在企業資金緊張，尚未做好準備進行環保投資的情況下，動員金融力量，尋求金企聯合，創新金融產品形式，引導綠色信貸發展是解決當前環保資金不足而環境壓力巨大的必然選擇。

（三）排污權信貸是重要的綠色信貸業務創新

排污權信貸指企業以自有的、有償取得的、依法可以轉讓的排污權為擔保，在遵守國家有關環保、金融和產業生產的法律、法規基礎上，向金融機構申請獲得授信的融資活動。排污權信貸是我國商業銀行遵循綠色信貸的基本要求，借助排污權這一環境管理衍生物品，針對環境投資，創造性開發出的一種新型綠色信貸產品，是一種依托環保、服務環保、對環保直接提供信貸融資的金融創新，是真正意義上的金融信貸性環保投資，也是本文所看重的企業環保性生產方式改進的主要資金來源渠道。2008年9月，浙江省嘉興市率先進行了排污權信貸嘗試，此后，山西、湖南、河北等排污權試點省也推出了排污權信貸政策。

以河北省排污權信貸做法為例，《光大銀行石家莊分行排污權質押授信業務管理辦法》規定，排污權信貸“主要用于企業購買排污權或支付排污權有償使用費、減少污染物排放的技術改造等生產經營活動，不得用于購買股票、期貨等有價證券和從事股本權益性投資，不得用于違反國家有關法律、法規和政策規定的用途。”是典型的商業銀行直接提供環保資金的金融信貸類型，直接服務于“減少污染物排放的技術改造”。在授信額度方面，該辦法規定最高可以達到排污權評估價值的80%。期限按照不超過企業《排污許可證》有效期限的屆滿日且最長不超過3年來執行。

排污權信貸這種金融創新對我國環保工作具有突出的推進作用，它創造了商業銀行直接投資環保性生產的新方式，提供了環保資金籌集的新渠道，它也為商業銀行自身增添了一種可靠的信貸業務，既符合了國家的金融產業發展導向，又切合了企業的融資需要。

二、當前排污權綠色信貸發展中面臨的主要問題

（一）理論層面上還有一些爭議急需明確和界定

一是排污權性質和權力類型的爭議。比較有代表性的觀點主要包括：排污權依托于排污許可證，屬于一種行政許可權；排污權理論緣起于產權經濟學，是一種人對自然環境的基本權利，是一種與獲取清潔環境權相對應的使用環境進行排放的權利；排污權對應環境資源，具體為環境容量資源，可以理解為一種財產權，具體又有準物權、它物權、用益物權等不同的觀點；具體操作層面上，美、日、德等國在財務上都有把排污權列為存貨和無形資產的爭議，目前，這種爭議在我國也普遍存在。排污權的性質和權力類型沒有定論，導致排污權信貸理論根基不實，在不同銀行的業務劃定及其具體規則上各具特色，銀行和企業的財務操作上也不統一，這對信貸的可比性、統計宣傳推廣方面等都存在一定的影響。

二是排污權信貸擔保類型的爭議。目前浙江、山西等地推出的是“排污權抵押貸款”，河北省推出的是“排污權質押貸款”。抵押和質押是法定擔保的兩種具體形式，抵押一般用于不動產以及和不動產密切結合的大件財產，質押分為動產質押和權力質押兩種，抵押大多需要辦理登記但無需轉移財產占有，質押大多需要轉移財產占有但無需辦理登記。由于法律對二者的以上特點都給出了例外規定，所以，無論是動產、不動產還是權力，無論是否轉移占有，無論是否登記，都難以推斷出排污權信貸的擔保到底應該是抵押還是質押，尤其排污權信貸是一種新業務類型，不在《擔保法》具體擔保形式的適用對象列舉明細之中，無論適用抵押還是質押，都只能對應“其他”類型，即《擔保法》第34條之“（六）依法可以抵押的其他財產”和第75條之“（四）依法可以質押的其他權利”。無論界定為抵押還是質押都不違背法律的規定，但在具體操作辦法上就會出現差異，對該種業務的推廣產生影響。

理論層面上的爭議顯示了排污權信貸理論還不夠穩固，間接影響到相關人員對它的認識，進而在一定程度上影響其成長和發展。

（二）業務層面上還有一些風險需要研究和謹慎對待

作為一種創新型業務，排污權信貸市場磨合還比較少，在具體操作中的技術風險、市場風險、道德風險等還需要逐步體驗、逐步發現、進一步研究。但這些風險畢竟屬于銀行開展業務的正常風險，可以通過完善制度、精細化工作、嚴格流程、制定防范措施等進行預防和監控。真正導致排污權信貸業務謹慎成長、緩慢擴展主要在于以下幾種風險。

其一，排污權設置擔保獲取信貸后的自身使用消減風險。排污權本質上是環境當局核定配置的企業排放許可量。對企業而言，它主要是一種“消耗品”，隨著企業生產開展的進程而逐步被“消耗”，企業在環境當局的“排污權賬戶”余額逐步減少，最終會消耗殆盡，縮減為零。排污權信貸無論是作為抵押貸款還是質押貸款，按照現有的規則和做法，都只對抗企業對排污權的出讓和許可他人使用，不對抗企業對排污權的這種正常使用。也就是說，排污權的“價值”或者“評估價值”是隨時間發展而變動的，這種變動性在與一般擔保品的折舊性貶值、市場性升值和貶值擁有同樣特點的基礎上，還有一種突出的特點。這種特點與專利權商標權用作質押后的自身使用不同，專利權商標權的自身使用不會必然降低該權利的價值，而用作抵押或質押的排污權被企業繼續使用必然導致排污權“財產”不斷減值。這種風險非常棘手，如果規定排污權設置擔保后可以對抗排污權人的正常使用，必然導致企業因沒有排污權而停工，這無異于排污權信貸業務的“自殺”行為；如果放棄80%或70%的當期排污權評估價值信貸額度標準，按照放貸到期日的排污權余量來評估排污權價值，那“信貸額度”將少的可憐，也就失去了存在的意義。

其二，排污權信貸違約時銀行拍賣變賣排污權后企業的停產風險。企業到期無力還貸是各種信貸業務都可能遇到的情況，《光大銀行石家莊分行排污權質押授信業務管理辦法》第十八條規定，“授信申請人到期未履行還款義務或者發生當事人約定的實現質押權的情形，質押權人可以依法處置質押的排污權”“質押排污權的處置方式包括：（一）通過排污權交易向符合要求的第三方轉讓。（二）符合政府回購條件的，可申請政府回購儲備。”無論出讓還是回購，都會導致貸款企業喪失排污權，進而導致企業因沒有排污權不能合法排放而無法開工生產，這種風險會在一定程度上令貸款企業慎重對待排污權信貸。

（三）法律層面上還有一些事項有待法律的完善和發展

第一，排污權本身缺乏“法律準生證”，連“法規準生證”都處在未定狀態⑩。在國家的環境法律法規體系當中，沒有“排污權”的相關規定。在環保部的法規和辦法中，也沒有關于排污權的地位、性質、做法的相關規定，試點省份有人戲稱自己在做“非法管理活動”。我國民間研究排污權已有將近30年的歷史，環保行政部門安排排污權研究已有近15年的歷史，國務院文件提出排污權政策已有10年歷史，環保部和財政部安排排污權省級試點工作已經有6年歷史，排污權“法律地位未定”的狀態迫切需要改變，否則，勢必影響依托排污權發展起來的排污權信貸業務。

第二，排污權信貸法律地位模糊。其一，排污權這種新生事物能否用以貸款，金融法律法規當中沒有規定，找不到具體的依據；其二，排污權用作擔保形式到底按照抵押來操作還是質押，根據《擔保法》無法做出明確判定，其他信貸法律法規也找不到法律依據。目前，只能按照相關法律沒有禁止性規定，以法律中的“其他”條款為依據，以國家政策和領導人講話精神為導向，來嘗試開辦該項金融業務。這種情況對排污權信貸業務的大范圍開展非常不利。

（四）最關鍵的問題是排污權信貸總體規模的制約

按照《中國環境統計年報2011》公布的數據，扣除農業排放、農村和城市生活排放、固體廢棄物和危險廢物排放等現行排污權制度尚未覆蓋到的領域和范圍，單純已經納入排污權試點工作從而可能參與排污權信貸的，2011年全國工業廢水排放量230.9億噸。其中工業源化學需氧量（COD）排放量為354.8萬噸，工業源氨氮排放量為28.1萬噸；全國工業二氧化硫（SO2）排放量為2 017.2萬噸，工業氮氧化物（NOx）排放量為1729.7萬噸，工業煙（粉）塵排放量為1 100.9萬噸。按照現有排污權試點省份一般的價格情況來計算，以上排污量對應的排污權可能的貨幣價值大約是2 600億元，按80%信貸額度比例計算，可以轉化為排污權信貸2 000億元，而我國2011年全部環保資金才6 026.2億元，也就是說排污權信貸產生的環保資金可以達到全國總量的三分之一。但事實上，浙江省的排污權信貸目前才步入億元階段，其他省才以千萬元計，也就是說，排污權信貸的開展規模才剛剛實現其可能總量的0.1%。是什么束縛了排污權信貸規模的快速擴張呢？

第一，排污權在我國仍然處于試點階段，目前獲得國家批準的試點省市自治區僅有11個，而這些省市區大多又并非全行業、全地區開展試點。以2010年獲準進行排污權試點的河北省為例，目前僅在11地市中的3個地市、7個行業、4種污染物的新、改、擴項目開展排污權試點工作。按照這種情況推算，全國試點排污權的排污量未必能占到總排污權量的1%，所以，排污權的實行地區較少，排污權覆蓋的行業和污染物種類偏少，排污權未能在新老企業和項目中全面開展，都極大地限制了排污權的總體規模，并進而限制了排污權信貸的總量規模。排污權試點范圍不拓展，不在全國推廣，不覆蓋新老企業，排污權帶來的環保準入條件、成本就不能全國統一，就會有負擔不公的問題，導致排污權自身的正常發展受到影響，并進而限制排污權信貸的總體規模。

第二，排污權試點地區在配置排污權時大多制定了政府“基準價格”，這些基準價格大多根據典型企業當前消減排污量平均成本測算，與污染物的致損價值和污染物的治理消除成本無關，且考慮環境容量稀缺程度較少，所以多數價格較低，與市場拍賣交易價格相比，有的省市基準價格比同期拍賣價格低一倍甚至兩倍。在排污權信貸額度確定時的“價值評估”中，基準價格是最基本的評估依據，尤其涉及到銀行最終處置排污權抵押（質押）物時，環境當局“回購”排污權是以基準價格為基礎的。所以，銀行放貸額度基本上是“排污權記載的排污額度×排污權基準價格×80%”，排污權基準價格普遍較低的現實，使得最終排污權信貸額度的總體規模也受到限制。

排污權市場存量小，排污權的政府“基準價格”較低，導致排污權信貸的現實可操作數量較小，難以形成“規模經濟”。無論對于銀行還是貸款企業，與其他資產擔保融資業務相比，排污權質押貸款在其相應業務總量中的比重也比較低，銀行和企業的業務積極性也會受到影響。

三、我國排污權綠色信貸的發展思路

排污權信貸迎合了當前節能減排的社會發展大趨勢，具有利于銀行、利于企業、利于環保投資、利于排污權制度推廣的“四惠”特點，是一種不可多得的綠色信貸創新業務，亟需推進發展。前面分析了排污權信貸發展中的幾個問題，我們認為，一般的問題，在發展過程中都可以正常化解，我國市場型金融信貸工作已經開展30年，有了較為豐富的理論認識、實踐經驗和應對能力。真正影響排污權信貸工作的是排污權自身的問題，推進排污權信貸業務快速持續開展的功課應該主要做在信貸業務依托的排污權上。

（一）提高排污權數量核算和發放的科學性

排污權數量核定是一項復雜的技術性工作，也是容易出現“權力尋租”的環節。排污權遵從總量控制的原則，依照地區環境容量測定地區排污權總量，再把該總量科學分解后配置給地區內的企業。環境容量測算需要根據污染物類型考慮各種影響因素分別進行，具體到地區排污權總量，還需要考慮各種污染物之間的相互影響，分解到企業的時候，涉及到地區經濟總量、結構、發展方向、政府導向等多種因素，也關系到公平公正和社會影響。該環節技術要求非常高，數據繁雜，運算量龐大，稍有疏忽就可能出現問題。

作為對應環境資源具有明顯財產性的一項權利，獲得排污權不單純意味著環境的市場準入，企業可以開工生產，還意味著可以用來擔保獲取貸款，也可以直接出售獲取收益。排污權的分配配置越來越受到企業重視和社會關注，許多企業想盡辦法謀求獲取更多的排污權，尤其是價格相對低廉的初始排污權，違法違規的風險就會明顯增加。

排污權發放不科學不嚴格，將嚴重降低排污權的權威性、有價性，影響基于排污權的一切活動的開展，導致排污權泛濫，排污權市場價值貶值，排污權信貸名存實亡。所以，一要加強工作的技術介入力度，二要嚴防“權力尋租”。只有這樣，排污權才有威信，排污權信貸才能健康持續發展。

（二）規范排污監控，嚴控無證排污和偷排行為

環境容量的消耗，即企業的排污排放行為，是一種在物理實踐上的非排他性活動，排污權僅僅是法律上的限制，依賴于企業的自覺守法和環境部門的嚴格執法來維持，并不能在物理上限制和規范排污。

目前，我國工業企業偷排濫排的現象比較多，深井地下排污、夜間偷排或關停減排設備、掩藏隱匿排放口、少報多排、應對檢查等現象在社會上被廣泛唾棄，尤其是一些小作坊黑企業，連基本的環保手續都不辦理，肆意排放。這些現象的存在，導致嚴重的“劣幣驅逐良幣”問題，既然無證可以排污，1噸許可量可以排10噸，就會嚴重擾亂排污權管理制度，使總量控制和排污權配置信息失真，排污權的地位和信譽嚴重消弱。無證排污和偷排行為會縮減排污權市場總量，擠壓排污權質押貸款，還會造成企業故意不回贖的“惡意”排污權質押貸款增加現象，從源頭上毀損排污權質押貸款業務。

加強和規范企業排污監控，搞清楚企業真實的排污量，是做好排污權工作的關鍵。在此基礎上，嚴控無證排污和偷排行為，可以嚴肅排污權的權威性，保證排污權的價值，把違法排放部分納入排污權范圍，從數量和價值兩方面提升排污權信貸的規模，并提升排污權信貸的銀行與企業的共同認同度。

（三）擴大排污權制度適用范圍，鼓勵排污權二次交易

上文中已經就當前排污權的試點范圍問題作了說明。排污權在我國經歷了近30年的研究，并已經開展了多年的工作試點，可以有效推進我國環境管理的市場化進程，具備了全面推開的條件。當務之急，是盡早推開排污權工作，并逐步制度化，為排污權信貸奠定牢固的基礎，并為規模化發展提供前提。

排污權二次交易規則的成熟和數量增加，能明顯提升排污權的“變現性”和“市值”，提高銀行對排污權質押貸款的積極性，減小排污權質押貸款的風險。

（四）盡快制定和完善相關法律法規

針對當前排污權制度法律法規欠缺的問題，應在前期20年研究的基礎上，盡快修訂環保法，把排污權納入環境法律體系中，由環保部制定和頒發排污權的基礎性法規辦法，制定排污權的基本制度。同時，研究出臺排污權信貸的基礎性金融法規條例，鼓勵和規范排污權綠色信貸發展。

（五）中小企業是排污權信貸的主戰場

在我國，中小企業在數量上占企業總數的99%，承擔國內稅收總額的43%，社會商品銷售額的57%，全部企業從業人數的75%。同時，中小企業的單位產值排放率也居高不下，污染排放量占整個工業污染排放總量的50%。中小企業一般設備落后，管理規范性不高，環保基礎薄弱，規模經濟效應差，資金緊張，享受政府生產經營扶植和環保改造補貼等機會少，融資需求欲望強烈。與財大氣粗的大型企業相比，排污權信貸額度在企業資產中的占比和在全部融資量中的占比，更受到中小企業的看重，當然，也受到中小型銀行的看重。這種特點在目前已經有所體現，并且必然會一直延續這種趨勢。應當及時抓住這個特點，積極鼓勵銀行對中小企業的這種“雪中送炭”的信貸業務，緩解中小企業的“貸款難”和環保資金缺位的問題。

隨著排污權制度在全國的全面推開，排污權綠色信貸的總量必然會快速增長起來，借助這種金融信貸籌資渠道，推動中小企業實施環保型生產升級改造，解決中小企業環保拖后腿、治理缺資金的問題，引導全社會工業生產走向低碳高效。

參考文獻：

[1]根據2009年環境污染和生態破壞損失合計13 916.2億元，王玉慶發言折合2011年損失約折合2.35億元，平均后考慮歷史損失增長率折中取值計算得出.

[2]根據王玉慶發言，就低折合2011年損失約折合2.35億元.

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責任編輯、校對：張增強