中國海警局的前路

席志剛

新年伊始，掛牌不足一年的中國海警局大出風頭。

2014年1月以來，中國有兩艘新型4000噸級、多功能海洋執法船完成建造并交付使用。中國海警2401船已交付中國海監東海總隊；中國海警3401船入列中國海監南海總隊。

中國海警船連續巡航釣魚島海域除引發日本抗議和所謂“警告”外，美國亦對中國海警船頻繁進入釣魚島一事頗有微詞，認為此舉是“危險舉動”。不過，中國海警局并未因此遲滯常態巡航南海、東海、黃海三大海域的行動。

此外，國家海洋局公布了一項龐大的造船計劃。2014年中國將建造20艘海警船，新購4型飛機，并繼續推進省級維權專用海監船的建造。從中船重工公布的4000噸級與萬噸級的海監造船合同不難看出，中國海警局加速新裝備升級。

顯然，中國海警局意在加強海上執法力量，以應對不斷升級的三大海域爭議區的維權斗爭。

裝備升級

2013年3月，根據國務院機構改革和職能轉變方案，中國將國家海洋局的中國海監、公安部的邊防海警、農業部的中國漁政、海關總署的海上緝私警察的隊伍和職責整合，組建成立中國海警局，新的海警局隸屬國土部并接受公安部業務指導。主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。

在此之前，上述4支執法力量加上交通部海事局的海巡，5支隊伍分屬不同的部委，各自職能單一，每支隊伍都自建專用碼頭、艦船、通訊和保障系統，造成重復建設、資源浪費，俗稱“五龍治海”，加上水利、鹽業、旅游、礦產、石油等部門，甚至形成“九龍鬧海”的局面。

對此，中央很早就透露出整合之意，2005年，時任總理溫家寶提出在北部灣試點，將海警、漁政、海關、海警、海事合并。盡管溫當時表示“允許失敗，但是一定要做”，但這一設想最終未能實現。

雖然“三定方案”尚未最終落實完成，但國家海洋局自6月14日起已經以中國海警局名義開展海上維權執法巡航。重組之后的“中國海警”不僅集中了中國目前最精銳的海上執法力量，還在陸續接收大批新裝備，執法力量已開始大幅提速。

國家海洋局總工程師、中國海監常務副總隊長孫書賢告訴《中國新聞周刊》，整合后，海監依然是五支執法力量中裝備力量最強大、最專業的隊伍。從執法活動的種類來說，海監承擔了80%的海上執法維權任務。

中國海監分別于1998年、2008年啟動兩期造船計劃，陸續裝備了數艘千噸級執法船，但目前海監北海總隊、東海總隊、南海總隊所配備的海上執法船，一半屬于20世紀70年代裝備的船只，噸位小、數量少，已無法有效履行日趨復雜的巡航維權任務。

此前，按照重組前海洋局“十二五”規劃要求，海監艦船裝備數量達到360艘，飛機達到16架。2010年由地方省區立項建造36艘艦船、54艘快艇。但即使這些艦艇全部入役，仍無法滿足規劃中每千平方公里海域內配備一艘的要求。

據稱，新公布的裝備升級計劃已替代重組前海洋局的“十二五”規劃，該計劃被定位為全面升級海警裝備，以應對中國海洋特別是南海維權的需要。新的裝備升級計劃比重組前海洋局“十二五”規劃要龐大得多。孫書賢表示，當時考慮到國家資金保障情況量力而行，立足于基本能有保證，目標比較保守。“隨著海上維權形勢的演變，這個目標顯然偏低。”

該計劃旨在搭建海洋衛星、北斗導航衛星為主的天基；續航能力超過4小時以上的遠程飛機為主的空基；自持力大、高航速的海監船為主的海基；數字化通信傳輸為主的岸基的立體化巡航執法系統。

據了解，新一代輕型海警船應具備30節左右的高航速，以便在突發事件后第一時間出現在現場，控制、處理事態；大、中型執法船最高航速應達到25節左右，在經濟航速下應具備至少4500海里的續航能力，具備實現全海域巡航的能力。

相對于中國現有的3000噸級大型海警船來說，計劃建造的萬噸級海警船最大的優勢是巡航力和自持力強，能夠長時間在海上執行任務。分析人士認為，萬噸級海警船強大的續航性能，可能更主要針對南中國海深遠海域。

從數據上看，中國的萬噸級海警船已超過日本海上保安廳現有最大的7000噸級“敷島”級巡視船。參照現有報道，中國的萬噸級海警船速度大致不超過20節，武器可能與“敷島”級近似，只有少數中小口徑艦炮，但可能搭載兩架或更多的直升機。

此外，海警局還將購進一大批包括搜索、水下監視、電子干擾、電子對抗、水下機器人、強聲強光、遠距離鎖定目標及高清晰度的取證攝錄系統的先進執法裝備，使海警執法船具備了對大部分目標有效偵察、跟蹤、監測和處置的能力。

重心南移

除了裝備升級，海警局的另一個變化是巡航重心南移。據國家海洋局相關人士介紹，“南海管轄海域最大，矛盾最集中，是下一步巡航的重點，包括特種艦船都會向南海傾斜。”此前海監東海總隊力量略顯強勢，原因在于東海是第一個實行定期巡航的海域。

而今，通過對南海島礁區域進行監控，包括雷達搜索、夜間高強度探照燈，另外還有船載執法艇直接監控和船載直升機空中監控，南海島礁24小時值守已經實現了。

2012年，海監規劃未來三個海區的力量可以統一調配，南海有需要，北海、東海都可以統一調過去。且在黃巖島對峙事件時，海監北海總隊的“17”船就過去了，完成了跨區域統一調配指揮的演練。在中國海警局架構下，全海域統一指揮，就近或跨海域馳援的能力將進一步加強。

盡管海監的巡航力量和頻次遠高于其他3支力量，但不容忽視的是，中國漁政15000噸級的世界最大漁政船及數艘千噸級漁政船，海警千噸級的1001艦和2艘海軍053H型護衛艦改裝成的1002艦和1003艦在“中國海警”隊伍中也將扮演重要角色。

“能走出去維權執法的海上力量集中在海監、漁政海事、海警和海關。”國家海洋局不愿具名的人士表示，海軍過于敏感和強硬，真正處在一線維權的是海監和漁政。

漁政船在專屬經濟區及爭議海域加強漁業資源管理與護漁。維權時如遇特殊情況，可發揮船體優勢，可沖撞驅離對方船只。據了解，漁政88船、206、311船進入漁政執法船序列后，中國海上維權執法遭遇撞船情況略有緩解。

有跡象表明，中國海監船和漁政船組成的編隊適時起航赴南海我國主張管轄海域維權執法，常態化巡航雙主力配置明顯。

新的裝備升級計劃對南海的傾斜達到何種程度，海洋局官員未透露更多詳情。不過該官員表示，入役裝備主要集中在大型船舶，續航能力強的中遠程大型飛機，馬力大、速度快、不怕撞的特種船。“增加多少看情況，特種船是重要的方向。”

體制難題待解

重組后的國家海洋局與新組建的中國海警局屬一個機構兩個牌子，對外維權執法統一使用中國海警局名稱。國家海洋局內設海警司，與原人事司、財務裝備司構成海警局“司、政、后”（司令部、政治部、后勤部）軍事體系。

盡管整合后，分屬海監、漁政、海關、邊防海警的各型船只均統一完成了中國海警局“China Coast Guard”（官方英文名稱）的最新涂裝，舷號也分別作了統一編組，統稱中國海警船。但由于管理體制等尚未最后落實，四支海上執法力量在內部還是以各自的名稱稱呼。

按照國務院批準的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》，海警局下設北海、東海、南海三個分局，對外以中國海警北海分局、東海分局、南海分局名義開展海上維權執法。三個海區分局在沿海省份設置11個海警總隊及其支隊。這與海監海區劃分、力量設置和人員編制重疊，故在未最終確立海警局管理體制前，兩個機構一塊牌子的運行是最為現實的考慮。

此外，國務院批準海警局16296名有限的人員編制與原先四支龐大執法力量的人員安置存在矛盾。在上述海監官員看來，盡管海警局統一了四支海上力量的指揮，但也只能說是形式上完成了整合。

作為新成立的中國海警局的主要力量，原海監的管理體制一直在向“準軍事化”努力。

界定“準軍事力量”有三個標準：授銜標準與海軍統一，武器裝備與海軍部分重合，戰時能夠立即成為海軍的擴充力量。

“依此標準推定，海監在裝備方面具備了初步條件。”中國海監官員表示，中國海警局究竟以現役還是非現役體制管理，目前尚無定論，授銜僅是猜測。

海監的前身是1964年海軍代管海洋局時成立的海軍南海、東海、北海各艦隊的海洋調查船隊，在準軍事化管理上具有優勢。近兩年，海監到國防大學、海軍指揮學院、海軍士官學院進行軍事化訓練培訓，并接收海軍退役軍官。此外，海監也與海軍保持高效的溝通聯絡。

2008年海監總隊成立10周年時，中國海監曾主動申請加入中國人民解放軍海軍預備役，因種種原因未獲批準，但這并未影響海監與海軍的密切協同。同年，中國海監總隊接收了海軍兩艘退役獵潛艇，編入中國海監船舶序列，加強了海監“準軍事化”裝備。

2011年11月，海軍又向中國海監移交了11艘退役艦只。國家海洋局知情人士證實“這些退役艦船經過改建后將轉為中國海監執法船，并于2012年底前全部正式入列，參與相關執法巡航。”

移交方案顯示，海軍三大艦隊分別向海監三大總隊進行了對應移交。海軍北海艦隊移交4艘，東海艦隊移交了3艘，南海艦隊移交了4艘。

“海軍艦艇退役后，經過改裝和改建，移交海監和漁政一直是中國的慣例，也是世界各國的通行做法。”孫書賢稱。13艘新造海監船加上11艘海軍改造的退役艦船加入海監行列，使海監隊伍的實力大增。也使中國海監在大船數量、航速、抗碰撞方面相對日本海上保安廳已不落下風，中日海上公務船執法力量的天平開始向中方傾斜。

據了解，退役戰艦的改裝過程主要是拆卸軍艦的導彈、大口徑火炮等重型武器，加裝水槍、水炮等裝備和跟蹤取證的設備，噸位和搭載平臺較大的軍艦則盡可能搭載直升機。此外，軍艦上以前裝武器彈藥的艙室可以改裝更多的油、水和保障物資。

身份的焦慮

四支執法隊伍成員的身份有警察、武警、普通公務員以及合同制員工。合同工當然期望在合并入中國海警局以后能夠得到更穩定的編制身份，但是現在一切都沒確定。海洋局內部人士表示，整合的難度并不僅僅來自純粹的部門利益。

例如，人事變動和職能調整，都逐步將“中國海警局接受公安部業務指導”清晰化。這讓海監部門工作人員對整合后行使警察權滿懷期待，但中國海警局最終的管理體制仍在最高層級協調之中，四支隊伍此前的職能和分工也存在疑問。

據了解，農業部的意見認為，中國海警應該參照美國海岸警衛隊的配置，可以在一條船上配備幾名職能不同“執法官”，剩下的就是船員了。超過9萬人規模的美國海岸自衛隊，除了近一半的現役、預備役軍人，也包括行政員工和志愿輔助人員。

國家海洋局更推崇“非軍非警”的“準軍事化”管理體制，中國海監在長期實踐中發現，在這種體制下海監與海軍密切協同更有優勢。在始終保持足夠軍事威懾背景下，海監加強“準軍事化”建設將為中國在處置爭議海域問題方面贏得緩沖時間。

“在爭議海域不管問題大小、程度輕重，如果動輒出動海軍艦艇，將會給外交帶來被動。”孫書賢表示，若以現役體制管理，則意味著海警局成為國家武裝力量，或許會刺激周邊國家，“中國威脅論”亦會沉渣泛起。

“原計劃春節前確定的管理體制方案沒有下發，意味著仍有掣肘因素。”海洋局不愿具名的人士表示，成立國家最高海洋議事機構的國家海洋委亦未進入實質層面，海警局管理體制仍有待時日。