地方政府工作報告里的改革信號

受衡陽“人大賄選事件”影響，原定于2014年1月召開的湖南省“兩會”被推遲到2月9日，加上此前一天開幕的安徽省“兩會”和海南省“兩會”，至2月10日，全國31個省、市、自治區“兩會”已經全部召開。

各地政府工作報告也相繼出爐。這些字斟句酌的報告，既是上一年中央主要會議精神的落實，也是為全國“兩會”預熱，同時還是地方改革和施政的風向標。

在十八屆三中全會“全面深化改革”的號召下，改革成為2014年地方政府工作報告的核心。除此以外， GDP增速、空氣污染治理和新型城鎮化仍是今年地方政府工作的重點。

地方改革的動機與動力

在31份省級政府工作報告中，大部分省市對2014年的主要任務采用了這樣的表述：“堅持穩中求進工作總基調，把改革創新貫穿于經濟社會發展各個領域各個環節。”

這句話源于2013年底的中央經濟工作會議，這次會議特別指出，“做好明年經濟工作，最核心的是要堅持穩中求進、改革創新”，并且指出二者的關系：“一靜一動，靜要有定力，動要有秩序，關鍵是把握好這兩者之間的度。”

按照中國的慣例，當中央層面做出總體部署，“地方版”在大方向上一定會與中央保持相應一致，有時甚至原文照抄，但各地在落實層面的表述往往不同。

中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，由于各地經濟社會發展水平不一，改革環境不盡相同，各地在表述“穩定”和“改革”時會有所區別。

對于首個嘗鮮“自由貿易區”的上海來說，對改革的意愿更為迫切。上海市市長楊雄在政府工作報告中提出“實現經濟轉型升級，唯有推進改革開放”和“先行探索富有活力、更具效率的體制機制”。

向來以“改革”作為代名詞的廣東，近年來在經濟總量上受到江蘇等東部省份的追趕，如何繼續保持經濟總量在全國處于“領頭羊”地位，也是廣東繼續改革的一個動力。廣東省省長朱小丹在政府工作報告中提出“全面推進行政體制、文化體制、社會體制、生態文明體制等領域改革……努力在全面深化改革中繼續走在全國前列”。

在強調深化改革的全面性的前提下，各地推出的改革方案也不盡相同。

近年來在城鄉統籌方面走在全國前列的內陸省份四川，表現出渴望抓住各種開放機遇和打造開放大省的愿望，將開放和改革緊密結合起來。四川省省長魏宏在政府工作報告中說，“開放也是改革，而且可以倒逼改革”，要抓住國家擴大內陸沿邊開放、建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路和長江經濟帶等機遇，“深化全方位開放合作”。

地處東南沿海的福建則更多向內發力，該省在政府工作報告中指出“支持泉州市開展民營經濟綜合配套改革試驗”，還根據自己的區位優勢，提出“主動對接上海自由貿易試驗區政策，推動在本省設立自由貿易園區”。

而在2013年經歷了多次暴力恐怖襲擊的新疆，社會穩定和民生發展相比其他省份而言有更為重要的分量。新疆自治區主席努爾·白克力在政府工作報告中強調了要“切實處理好穩、進、改的關系，以搶抓機遇的主動、改革創新的主動、轉型升級的主動，贏得經濟發展的主動、地區競爭的主動和長治久安的主動”。

下調GDP但沒拋棄GDP

山東省省長郭樹清在政府工作報告中這樣表述，“習近平總書記要求我們切實轉變觀念，不再簡單以國內生產總值增長率論英雄。要堅持騰籠換鳥、鳳凰涅槃，……把使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用結合起來。”

類似的表述也出現在很多地方政府的工作報告中。汪玉凱認為，拋棄“唯GDP論”、轉變政府職能、加快政府自身改革已經成為各地共識。

在已公布政府工作報告的28個省級行政單位中，有21個省市區的GDP增長目標比2013年下調，占到總數的四分之三。其中，四川、貴州、陜西、寧夏、青海、黑龍江、內蒙古和吉林等8個省區明顯調低了目標增速。相比之下，2013年，它們都提出了超過11%的高增長目標，但是無一完成。

不過，也有分析認為，大多數省份“保增長”意味仍然明顯，各地的增速競賽不會停止，只是根據宏觀經濟形勢和中央的政策風向進行了微調。

在十八屆三中全會決定首提“國家治理體系和治理能力現代化”之后，“完善社會治理”便成為各地政府工作報告中出現頻率很高的詞匯。

北京市提出“堅持把法治作為治理城市的基本方式，創新社會治理……運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，提高城市精細化管理水平，維護首都安全穩定。”

對于信息技術較為發達的上海，則提出要“提高行政透明度”，從2014年開始“首次公開國有資本經營預算、社會保險基金預算、國外貸援款項目公證審計結果，全面公開市、區縣、鄉鎮三級政府‘三公經費，進一步開放經濟數據、公共服務等政府信息資源。”

非公經濟發達的廣東，一直強調營造相對公平的經濟環境，在政府工作報告中稱，“支持非公有制經濟平等參與競爭，廢除各種形式不合理規定，落實‘非禁即入投資政策”。此外，廣東在社會組織直接登記和培育等方面也領先全國，該省在報告中提出“加快政社分開，培育發展和規范管理社會組織，推進社會組織完善法人治理機制，激發社會組織活力……穩步推進基層社會管理體制改革試點”。

近年來，從全國兩會到地方兩會，“三公”經費公開也是備受關注的焦點。國務院辦公廳在2013年《關于印發當前政府信息公開重點工作安排的通知》中稱，爭取2015年之前實現全國市、縣級政府全面公開‘三公經費。”

在今年地方兩會上，有一些省、市也明確提出了“三公”經費控制目標。如北京市提出2014年“三公”經費支出預算降低12 %以上，市級節慶論壇展會活動的財政經費壓縮40 %以上。浙江省提出“省市縣各級政府‘三公經費預算支出削減30%，全部用于‘五水共治（治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水）”。江蘇省省長李學勇在作政府工作報告時提出，要“堅持政府過緊日子”，江蘇今年的“三公經費”要在去年明顯下降的基礎上再壓縮5%，實現連續七年“三公經費”零增長。

鐵腕治污和新型城鎮化

除了各類改革議題，大部分地方政府還關心兩個話題，空氣與城鎮化。

已公布的28個省級政府工作報告中，有26個省份談到空氣污染治理，其中有15個省份明確提出，要治理霧霾天氣、監測PM2.5。

而在2013年，只有10個省份提到了霧霾治理。在汪玉凱看來，各地政府工作報告頻頻提及空氣污染，是對空氣污染現狀的真實反映，也是對民意的回應。

2014年北京市政府工作報告明確提出，將二氧化碳排放量下降2.5%以上，大氣細顆粒物年均濃度下降5%左右。這是北京首次將PM2.5年均濃度的下降指標寫入政府工作報告。

2013年首提“治霾”的江蘇在2014年的政府報告中動用“鐵腕治污”的強硬措辭，稱2014年將采取更加有力的措施，而大氣污染防治將是重中之重。

河北省政府報告在大氣污染治理方面所占篇幅最多，共有700余字。河北省省長張慶偉作政府報告時表明了“只爭朝夕”治霾的決心和認真貫徹大氣污染防治10條措施及京津冀實施細則。

另一個明顯的特點是，多省區政府工作報告對新型城鎮化著墨較多。

在專家看來，這源于2013年底先后舉行的中共中央政治局會議和中央城鎮化工作會議，兩次會議均提出要制定實施好國家新型城鎮化規劃，這表明，從中央到地方新型城鎮化的路徑在逐漸明晰。

在陜西省兩會上，省長婁勤儉用 “建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮、做好社區”20字形容陜西新型城鎮化的思路，并提出推進“以人為本、四化同步、科學布局、綠色發展、文化傳承”的新型城鎮化。

四川提出“深化戶籍制度改革，繼續放開除成都外的大中小城市和小城鎮戶籍限制，逐步實施流動人口居住證制度”，而山東在吸取前些年“撤村并居”大躍進教訓的基礎上，有針對性地提出“有序推進具備條件的城中村、城邊村改造，按標準建設新型社區。堅決避免不切實際的大拆大建、遷村并點、趕農民‘上樓等現象”。

深受“城市病”困擾的北京則希望把新型城鎮化作為治理“城市病”的解決之道，早已突破人口控制規劃的北京在今年的兩會上提出，將修改城市總體規劃，推進經濟發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃“三規合一”，希望此舉能“堅決扭轉城市發展‘攤大餅，提升城鎮化質量”。