行政事業單位內部控制的重點和難點問題

○金 晶

（浙江省河道管理總站 浙江 杭州 310052）

行政事業單位內部控制與企業的內部控制相比，有其特殊的一面，前者是以服務公共利益為目的，后者多以追求最大利潤為主。事實上，自2014年1月1日開始實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱新《規范》），實施半年以來行政事業單位內部控制的不足之間也日漸突出，為了往后更有效落實和發揮此新《規范》，有必要針對處于新時期的行政事業單位內部控制的重難點及早梳理規范。

一、行政事業單位內部控制的幾個重點

在新《規范》第一條開章明義就明確提出實施目的是“為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設”。與此同時，互聯網的廣泛應用，尤其是各種媒體技術的不斷提升，更多的公民通過網絡參與政治生活，網民監督政府也逐漸成為一股強大的力量。如預算和公務接待、公務用車和出國等“三公經費”也在廣大公民的強烈要求公開化，相應的行政事業單位的經費使用也開始公開透明，資金使用效率也得到進一步提高，也利用社會力量對資金安排進行很好的監督，這些對行政事業單位的管理也提出了更多挑戰。所以本文認為新《規范》需要把握的幾個重點為“三公經費”，具體為：一是，預算中未將資金支付內容計入，易出現超預算支出風險；二是出現資金支付內容超出標準或范圍的風險；三是單位內部控制制度執行不繪圖，如財務部門在審核資金支出的標準、范圍、內部時不按照規定程序嚴格進行，極容易會出現審計風險，導致違規內容發生支出；四是出現資金支出經費來源達不到要求的風險；五是單位可能發生觸犯刑法的風險，如使用虛假票據報銷，比如開展虛假業務活動。

二、行政事業單位內部控制的難點問題

1、內控意識淡薄，單位處于較被動狀態

內控觀念的弱與強，決定了內部控制規范能否有效運行。新《規范》規定了行政事業單位內部控制的目標，據此可知新《規范》是行政事業單位一個自我約束和規范的過程，也是實現內部制約而建立的高效履行職能和安全合法使用財政資源的一個保障系統。這也從中看出，新《規范》并不是給單位帶來更多的實際“利益”，反而是成為維護社會公共利益的一種保護制度，也是防范和管控經濟業務風險的一種廉政風險防控措施。且從目前整體的行政事業單位來看，相對企業以實現利潤最大化為目標，行政事業單位內部控制目標明顯不具有企業那樣強烈的實施內部控制的內生動力，反而是具有明顯的非盈利公共屬性（劉永澤、唐大鵬，2013）。正是內生動力的不足，從領導到相關事業人員的內部控制意識比較淡薄，認識不到新《規范》的開展帶來的積極效應，大多迫于上面的壓力而試行，基本上流于形式，嚴重阻礙了新《規范》的順利施行，必須遲早根除。

2、內控實施制度不健全，欠缺監管力度

更有效實施新《規范》，各種行政事業單位內部有必要健全一套適合本單位實際情況的內部控制體系?？梢?，準備工作相當繁重，實施前期建立內控體系將是一個難點問題。首先，單位需要單獨成立內部財務管理制度，且成立建設組織、領導小組和內部控制部門；由內部控制部門來指引全面梳理單位各類經濟活動的業務流程，負責完善內部控制制度體系，設計內部控制方案，并嚴格通過由領導小組批準后實施。以明確規范每一項業務往來。其次，成立風險評估工作小組，主要是評估經濟業務層面風險和單位層面風險這兩大項的評估，以系統分析潛在的風險所在點，進行提前準備相應的應對策略。第三，需建立健全內部監督制度，以有效就內部控制相關制度的建立與實施情況進行監督檢查與評價改進。所以，在實施過程中，要改掉以往粗放型管理、崗位責任制度分配職權不明確、權力過度集中等現象，需要建立在長期調研與分析的基礎上，且各方專家以及全體員工積極參與的情況下，才能有效施行新《規范》，這也說明了前期工作量大，難度要求也會相應高。所以，行政事業單位應就新《規范》要狠抓落實完善的內部控制制度與要素，具體的內部控制工作中內控要素如圖1所示。

圖1

3、業務不規范，風險不易控制

經濟的高速發展沒能掩蓋行政體制存在的諸多問題，如政府職能不明確、行政管理效率低下、政府權力失控、貪污腐敗現象嚴重（劉永澤，張亮，2012）。任何制度都是靠人去執行的，行政事業單位財政業務不規范主要體現在基礎業務上，如一些事業單位內部控制存在會計憑證內容不齊全或借款憑據在收回借款時撤回、購買實物的原始憑證沒有追加驗收證明、交接時接替人員沒有按正常移交手續辦理等關于收支管理的多個不規范問題，甚至出納人員兼管本該由會計人員掌管的會計檔案和部分賬目登記工作，導致財務賬目容易混亂，也易造成單位人員較薄弱的預算控制意識。當前行政事業單位還存在領導權力大于一切，行政事業單位依然存在領導可隨意改變集體決策，往往以領導的意見放在主導地位，這樣的工作作風與制度難以控制風險?？傊捎诋斍靶姓聵I單位在會計業務上沒有成本核算這個環節，疏忽了對實物資產的管理，引發的問題往往集中在“盲目購買+重復購買+攀比現象”日漸嚴重，結果是造成利用效率低、辦公成本高等問題。這些普通遺留的風險意識淡薄也是新《規范》實話過程中遇到的阻力難題。

三、強化新《規范》實施力度的建議措施

經前面討論可知，盡管不少行政事業單位都在進行內部控制制度建設，但在落實方面依然還有不少欠缺，甚至沒有發揮應有的實質意義。所以，為了更好地促進新《規范》的順利展開，需要進行一系列的具體改進措施。

1、加強新《規范》的宣傳培訓工作，提高內控意識

每個行政事業單位往往都有其獨特的單位文化氛圍，也體現單位成員的價值標準、精神歲月以及基本偏偏，在實施新《規范》時可從單位文化建設這一塊作為切入點。當新《規范》融入單位文化建設體系，良好的單位文化基礎將能很好地引導和約束單位成員的思想和行為，也進而促進單位朝著積極向上、穩步持續發展的道路前進。由于現階段領導權力大于一切的現象較多，可由領導帶動全體成員，結合單位情況創辦一系列活動，積極營造“遵紀守法、廉潔奉公、勤儉節約、誠實守信、愛崗敬業，有風險防范意識、有開拓創新精神、有高效服務能力的新單位文化”。同時，積極擁擠新《規范》的實施，各級政府部門可利用各種媒體渠道，大力宣傳實施新《規范》，從各方面提高各單位領導內部控制的重視度與認識，深入理解新《規范》實施的現實意義。另外，各級財政部門應組織相應的培訓工作，以責任制落實，職權分明，對自己所屬范圍內的行政事業單位負責與監督。單位也要將財政部門的培訓傳達給關鍵崗位工作人員，并由這些關鍵員工根據本單位的具體情況傳達給其他員工，必要時配合單位內部控制部門明確本崗位的業務流程、業務環節中的風險點，從而環環相扣，層層落實，并落實年終考核工作，不斷提高每個工作人員的內部控制意識。

2、健全預算和監督控制體系

事業單位內部控制制度建立與實施的一個重要不可忽視的環節，是預算的控制管理。預算行政事業單位一年收支的計劃，對單位內控的全局起到引導作用，對單位內控更起到一個監督約束的作用。首先，在預算編制時，項目資金力求細化到具體項目，盡可能做到零基預算和細化預算，以核定具體收支額度，明確各項支出的方向和用途。其次，授權批準控制環節的管理要重點掌控，這也是有效實施新《規范》的重要環節。第三，在管理關鍵點控制的過程中，一些控制環節難免會存在一些錯誤，這就有必要在實施新《規范》時，重點掌握這些關鍵點的管理。具體如加強“三公經費”管理的措施，一是明確領導負責制，對內部控制的制定和落實承擔主要責任；二是完善內部約束和激勵機制，建立健全預算支出責任制度，具體負責公務接待、公務用車和出國等管理的部門，明確考核指標，落實責任；三是加大對重點經費的監控力度，要加強預算執行分析，及時掌握預算執行動態，做好督促檢查工作，對存在題要采取通報、約談等方式并及時解決。

3、強化控制風險管理體系

新《規范》明確提出風險控制目標。能否經得起實踐考驗的風險管理系統，將決定新《規范》內部控制是否成功。為此，行政事業單位應當認真學習、研究風險管理理論，拒絕紙上談兵，多參與實踐中，進行風險分析應采用科學的定性與定量相結合的方法，正確識別與實現控制目標相關的內部風險和外部風險、單位層面的風險和經濟活動業務層面的風險，及時將分析結果匯報單位領導班子，以為其做出正確的決策風險提供真實可靠的數據。同時，行政事業單位風險管理理念要向全面風險管理轉變（陳嘉智，2008）。即每個風險并不是單個存在，它們相互之間是緊密聯系的，這就要求單位要培養全面、系統的風險管理理念。另外，為更有效實施風險管理，財政部有必要出臺《行政事業單位內部控制應用指引》，為單位內部控制風險管理提供一個操作比較具體的范本，以更科學控制風險。

四、總結

綜上所述，改革創新是新時期行政事業單位可持續發展的重要突破口，無論社會環境如何變化，行政事業單位所堅守的底線不能改變。大力提高行政事業單位的內部控制力度有利于確保國家各個方面的信息具有高精度的真實可靠性，加快行政事業單位目標實現的進程，降低單位經濟活動的風險。因此分析和探究行政事業單位內部控制實施的重點與難點并且制定有效的對策，有利于行政事業單位的發展從而帶動社會各方面的平穩發展。

[1]劉永澤、唐大鵬：關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013（1）.

[2]劉永澤、張亮：我國政府部門內部控制框架體系的構建研究[J].會計研究，2012（1）.

[3]陳嘉智：風險管理理論綜述[J].特區經濟，2008（6）.